PRAWO

ADMINISTRACYJNE

Prawo administracyjne – zagadnienia i pojęcia ogólne

Problematykę prawa administracyjnego należy rozpocząć od ogólnej identyfikacji i podstawowej charakterystyki tej
gałęzi prawa. W potocznym znaczeniu prawo administracyjne to prawo odnoszące się do administracji, jej organizacji i
funkcjonowania. Inaczej mówiąc, w ogólnym społecznym postrzeganiu prawo administracyjne widziane jest w ścisłym
związku z administracją, rozumianą przede wszystkim w sensie podmiotowym, tj. jako zbiór różnych jednostek
organizacyjnych (organów, urzędów, zakładów administracyjnych itd. upoważnionych i zobowiązanych prawnie do
realizacji wielorakich zadań publicznych, również do załatwiania spraw indywidualnych.
Takie postrzeganie prawa administracyjnego nie jest oczywiście wystarczające dla objaśnienia jego istoty z perspektywy
naukowej, potrzebna jest tu szersza refleksja, uwzględniająca to, że prawo administracyjne, choć w szerokim zakresie
dotyczy administracji, to nie jest jednak „prawem administracji”, traktowanym jako regulator organizacji i działania
aparatu administracyjnego, bez uwzględnienia tego ,że jako ów regulator występować mogą normy przynależne do
dziedziny prawa administracyjnego w ścisłym sensie, jak również np. prawa konstytucyjnego, cywilnego itp.
Prawo administracyjne jest elementem całego systemu prawa i stanowi jego odrębną gałąź (jako podzbiór w systemie
prawa), która jak każda gałąź prawa wyróżniona jest według takich podstawowych łącznie zastosowanych kryteriów jak:
1) przedmiot unormowania – a więc dziedziny spraw, które poddane są unormowaniu;
2) przyjęta przez prawodawcę metoda unormowania;
3) podmioty, które są adresatami danych norm.
Wskazane kryteria przyjmowane w teorii prawa dla wyodrębnienia jego gałęzi – dziedzin stanowią także generalne
wyznaczniki służące identyfikacji interesującego nas prawa administracyjnego. Równocześnie nauka prawa
administracyjnego sięga w poszukiwaniu jego pełnej tożsamości po dalsze bardziej szczegółowe kryteria wyodrębnienia
tej dziedziny prawa.
W rezultacie, mimo że pojęcia prawa administracyjnego i administracji lokują się kategorialnie na różnych płaszczyznach
w tradycyjnym podejściu do określenia prawa administracyjnego rozważania w tym przedmiocie bywają rozpatrzeniem
kwestii, czym jest administracja.
We współczesnym piśmiennictwie z zakresu nauki prawa administracyjnego w rozważaniach dotyczących pojęcia tego prawa
oraz wskazania jego istoty i cech znamiennych jako jednej z gałęzi całego systemu prawa dominuje tradycyjne podejście
metodologiczne, tj. uznające współzależność określenia prawa administracyjnego z ustaleniem treści pojęciowej kategorii
administracji (państwowej, publicznej). Warto tu przytoczyć Niewiadomskiego, który uważa, że nie sposób zdefiniować prawa
administracyjnego nie wyjaśniwszy istoty administracji publicznej.
Nawet zdając sobie sprawę z tego, że pojęcie administracji nie jest jedynym pojęciem-narzędziem definiowania prawa
administracyjnego nie sposób zaprzeczyć tezie, że pojęcie administracji publicznej otwiera drogę do osiągnięcia celu – czyli
określenia istoty prawa administracyjnego, a bez tego nie sposób byłoby konstruować systemu prawa administracyjnego.
Wynika z tego, że o ile można zdefiniować administrację publiczną bez odwoływania się do prawa administracyjnego o tyle
zdefiniowanie prawa administracyjnego bez bezpośredniego czy choćby pośredniego odwołania się do administracji nie jest
możliwe. To tradycyjne i rozpowszechnione w piśmiennictwie podejście do objaśniania prawa administracyjnego stosujemy
również w toku naszych rozważań służących określeniu pojęcia tego prawa i przybliżeniu jego charakterystyki.
Skoro administracja stanowić ma punkt wyjścia oraz odniesienia dla odpowiedzi czym jest prawo administracyjne, to w
pierwszym rzędzie należy zająć się ustaleniem treści samej kategorii: administracja.
Treść ta nie jest jednolita i określenie „administracja” może występować w różnych znaczeniach. W ujęciu słownikowym
administracja oznacza „kierowanie”, „zarządzanie czymś”, „administrowanie”. Z podobnym odbiorem rozumienia administracji
mamy do czynienia w języku codziennym, w którym termin administracja z jednej strony używany jest do opisania działalności
zmierzającej do uzyskania określonych efektów, której treścią jest zarządzanie, kierowanie, decydowanie i rozstrzyganie w
określonych sprawach, z drugiej zaś służy również do oznaczenia podmiotów prowadzących działalność o wspomnianych
treściach, niezależnie od charakteru i statusu prawnego tych podmiotów.
Na tle wskazanych ustaleń słownikowych rozumienia pojęcia administracji, a także w kontekście posługiwania się tym
pojęciem w języku codziennym rysują się dwa podstawowe znaczenia administracji: podmiotowe (organizacyjne) i
przedmiotowe (funkcjonalne). W tych dwóch znaczeniach kategoria administracji ujmowana jest również w rozważaniach
z zakresu nauk prawnoadministracyjnych.
W pierwszym podmiotowym znaczeniu administracja postrzegana jest jako złożona organizacja, obejmująca różne pod
względem charakteru prawnego podmioty (organy, urzędy, jednostki organizacyjne) powiązane ze sobą w określony,
złożony sposób w ramach struktur organizacyjnych i układów funkcjonalnych, tworzących w swym całokształcie pewien
system organizacyjny i mechanizm działania, określany często jako „aparat administracyjny”.
Administracja widziana przez pryzmat organizacyjny kojarzona jest przy tym zwykle z wykonywaniem zadań publicznych,
funkcji organizatorskich, decyzyjnych itd. To podmiotowe rozumienie administracji może być odnoszone zarówno do
całego wspomnianego systemu organizacyjno-funkcjonalnego czyli wspomnianego aparatu administracyjnego, jak też do
określonych jego fragmentów. Innymi słowy, mówiąc o administracji w znaczeniu podmiotowym, można mieć na myśli cały
aparat administracyjny, jakieś wyodrębnione większe jego elementy składowe (np.. administracja rządowa, samorządowa),
lub konkretne jednostki.
W skrócie administracja w znaczeniu podmiotowym określana jest jako ogół podmiotów administrujących.
Z kolei administracja w sensie przedmiotowym widziana jest jako kategoria dynamiczna, kojarzona z działaniem,
aktywnością, oznaczająca pewien rodzaj działalności, funkcja o określonych treściach – traktowaną niekiedy ogólnie jako
administrowanie. W przedmiotowym pojmowaniu administracji zasadniczy problem polega na rozpoznaniu i wyjaśnieniu
tych treści, a tym samym dokonaniu bliższego zidentyfikowania istoty tak rozumianej administracji.
W nauce prawa administracyjnego wspomniany problem, a w ślad za tym kwestia zdefiniowania pojęcia administracji,
podejmowane były i są w szerokim zakresie. Generalnie można zauważyć dwa główne kierunki definiowania administracji.
Pierwszy z nich to określanie administracji w formule negatywnej, poprzez wskazanie, czym administracja nie jest w
świetle innych funkcji państwa, widzianych przede wszystkim w kontekście zasady trójpodziału władz.
 Za prekursora negatywnego ujmowania administracji uznaje się O. Mayera, który określił administrację jako „działalność
państwa, która nie jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości”.
Ta prosta teoria zyskała uznanie w piśmiennictwie dotyczącym poszukiwania określenia administracji i prawa
administracyjnego.
Drugi pozytywny nurt definiowania administracji zmierza natomiast do określenia, czym jest, na czym polega działalność,
funkcja identyfikowania jako administracja – administrowanie.
Takie podejście oznacza konieczność dokonania charakterystyki tej działalności, ustalenia jej cech pozwalających na
określenie jej istoty i specyfiki. Z kręgu polskiego piśmiennictwa można przytoczyć pogląd Jaroszyńskiego, będący jedną z
pierwszych w polskiej doktrynie powojennej prób sformułowania pozytywnej definicji administracji ujmowanej
funkcjonalnie. Według niego administracja to jedna z form działalności państwowej, prowadzona na podstawie ustaw,
polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwowych, która to działalność może być
prowadzona z wykorzystaniem przymusu państwowego.
Niezależnie od uwikłań ideologiczno-politycznych, takie ujęcie administracji wskazywało na istotny, wyraźny kwalifikator
treści, funkcji administracji w postaci właśnie wspomnianej działalności o charakterze wykonawczym, polegającej na
praktycznej realizacji zadań państwowych (publicznych).
Do tego stanowiska nawiązywano często w późniejszych ujęciach pozytywnych administracji.
Należy zauważyć, że doktryna prawnicza, idąc drogą funkcjonalnego i pozytywnego określenia administracji, poszukiwała
również dalszych cech, które pozwoliłyby przedstawić tę funkcję w sposób bardziej precyzyjny i tak na przykład Leoński
podnosił, że każda administracja sprowadza się do celowego oddziaływania na ludzi i stosunki społeczne, każda też
administracja organizuje czynności i wytwarza struktury organizacyjne. Wreszcie konieczna cechą i warunkiem realności
administracji jest jej autorytet, który powoduje podporządkowanie się tych, którzy uczestniczą w realizacji działań
administracji.
Z nowszych wypowiedzi doktryny próbujących zdefiniować administrację można przykładowo wspomnieć pogląd J. Bocia,
że administracja publiczna to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy
samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w
społecznościach. Autor kładzie nacisk na cel działalności administracyjnej (zaspokajanie potrzeb zbiorowości i obywateli),
którą przyjmuje na siebie prawnie państwo i dystrybuuje ją – ściśle jej prowadzenie pomiędzy różne podmioty.
W innej definicji autorstwa Lipowicz administracja traktowana jest w perspektywie określonej działalności – stałej,
systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego, polegającej głównie na bieżącym wykonywaniu
ustaw), powiązanej jednak z elementem podmiotowym, w którym bardzo silnie podkreślany jest czynnik ludzki (system
złożony z ludzi zorganizowanych w celu prowadzenia wspomnianej działalności.
Tak identyfikowana administracja widziana jest przy tym jako misja publiczna.
Według innego stanowiska - Izdebskiego i Kuleszy najważniejszym kwalifikatorem administracji jako działalności jest
kryterium prowadzenia jej w zakresie determinowanym interesem publicznym (administracja jest „działalnością władzy
wykonawczej, prowadzoną w takim zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny w ramach prawa i do jego granic”.
Przykładów prób pozytywnego podejścia do określenia administracji od strony jej funkcjonowania można przytoczyć dużo
więcej.
Jednakże ani wspomniane ujmowanie przedmiotowe administracji, ani też traktowanie jej w rozumieniu podmiotowym nie
przyczyniły się do tej pory do skonstruowania w miarę jednolitej, jednoznacznej definicji administracji czy też
administrowania, mającej walor uniwersalnego określenia tego pojęcia. Na trudności czy wręcz brak możliwości
wypracowania pełnej definicji administracji publicznej, ze względu na złożoność zjawiska, jakie ona odzwierciedla, zwracał
Forsthoff, pisząc, że administracji zdefiniować się nie da, można co najwyżej ją tylko opisać.
W dzisiejszej doktrynie prawa administracyjnego coraz częściej wyrażany jest sceptycyzm nie tylko co do możliwości
uzyskania zamkniętej naukowej definicji administracji publicznej, lecz też co do potrzeby i celowości takiego jej
definiowania.
Rozwija się tendencja w zakresie określania pojęcia administracji, polegająca na dążności do jego identyfikowania i
wyjaśnienia poprzez opisywanie, a nie ujmowanie w ramy klasycznych naukowo i metodologicznie definicji.
W moim przekonaniu takie podejście jest całkowicie uzasadnione, a tym bardziej na płaszczyźnie rozważań
podręcznikowych. Spróbujmy więc skonstruować określenie administracji w drodze opisowej poprzez ustalenie jej
charakterystycznych cech, które jednocześnie nie muszą występować stale, lecz pojawiają się na tyle regularnie, że mogą
stanowić o istocie interesującej nas kategorii.
Jednak na wstępie trzeba pamiętać, że pojęciu administracji można przypisywać zarówno sens podmiotowy jak i
przedmiotowy. Mówiąc o administracji uwzględniamy oba aspekty zarówno podmiotowy jaki i przedmiotowy, traktując je
łącznie jako dwie związane ze sobą ściśle strony opisywanego zjawiska. Inaczej mówiąc, administracja jako obiekt bliższej
charakterystyki widziana jest tutaj przez pryzmat kategorii złożonej w swej treści, na którą składa się określona działalność
(funkcja administracji, administrowanie) oraz niezbędny do jej prowadzenia zorganizowany system (aparat
administracyjny) obejmujący jednostki organizacyjne ułożone w ustalone prawem struktury, środki materialne i finansowe,
a przede wszystkim działające faktycznie zespoły ludzkie, dzięki którym możliwe jest realne wykonywanie administracji i
funkcjonowanie aparatu administracyjnego. Po drugie, pojęcie administracji rozpatrujemy tu w kontekście prawnym, tj.
jako kategorię prawną, która zarówno postrzegana jest jako działalność, jak i ujmowana od strony organizacyjnej
regulowana jest przez obowiązujące prawo. Po trzecie, w dążeniu do określenia administracji mamy na uwadze
administrację publiczną, odnoszącą się do państwa, wspólnot samorządowych nie zaś do podmiotów prywatnych, do
których może być również odnoszona działalność administrowania.
W dalszej charakterystyce administracji należy zwrócić uwagę na istotne elementy:
1) administracja ( jako działalność oraz jako zorganizowany system) jest prowadzona w imieniu państwa lub innego związku
publicznoprawnego. Rozumiemy przez to, że „administracja” jest czyjaś, jest przynależna do państwa lub do innego podmiotu
publicznoprawnego (gminy czy powiatu). Jednak musimy pamiętać, że pierwotnym dysponentem administracji jest państwo,
które na pewnym etapie rozwoju dzieli się tą administracją z innymi podmiotami, zwykle w postaci związków
publicznoprawnych (czyli wspólnot samorządowych);
2) administracja jako funkcja jest działalnością o charakterze organizatorskim, wykonawczym, polegającą na bieżącym,
ciągłym (nieprzerwanym) realizowaniu zadań publicznych. Obszar tych zadań jest bardzo szeroki, zróżnicowany. Jego zakres
jest kształtowany przez obowiązujący porządek prawny, zdeterminowany wielorakimi czynnikami natury ustrojowej,
politycznej, ekonomiczno-finansowej, społecznej itd. Obejmuje on sprawy i zadania o charakterze ogólnym, dotyczące grup
społecznych czy całej społeczności w ramach państwa, a także sprawy, w których centrum znajduje się jednostka ze swoimi
indywidualnymi problemami, interesami itd. występującymi na różnych płaszczyznach życia społecznego. Cechą znamienną
administracji z punktu widzenia zakresu oddziaływania (samej działalności, jak również funkcjonowania aparatu
administracyjnego) jest stały bezpośredni związek z sytuacją jednostki (jej uprawnieniami, obowiązkami, możliwościami
realizacji swoich interesów itd..) Administracja jako funkcja towarzyszy jednostce przez całe życie.
Wspomniany organizatorski charakter administracji wiąże się ściśle z postawą inicjatywną, nakierowaną nie tylko na stan
aktualny, ale i na przyszłość.
Administracja jako organizator i realizator różnorakich, złożonych zadań publicznych działa na wniosek, z różnych źródeł, ale
również z własnej inicjatywy w wyniku przypisania jej przez prawo określonych zadań i odpowiedzialności za stan rzeczy w
określonych dziedzinach życia, czy to w bezpieczeństwie, zapewnienia zaspokojenia zapotrzebowania społecznego, usług itp..
3) cechą przypisywaną powszechnie administracji jest to, że ma ona charakter wykonawczy, ponieważ administracja jest
niewątpliwie wykonywaniem prawa, którego twórcą jest w pierwszym rzędzie ustawodawca. Jednocześnie działalność
oznaczana jako administracja nie jest tylko ścisłą realizacją postanowień zawartych w określonych aktach normatywnych
(głównie ustawodawczych), a prowadzący tę działalność aparat administracyjny jest „technicznym wykonawcą” zawartych w
prawie ustaleń.
Administracja nie jest ścisłym wykonywaniem norm prawnych i wyłącznie stosowaniem przepisów, lecz zawiera także
działania o treściach twórczych, które wypełniają ogólnie tylko ustalone ramy prawne. Tę działalność administracji
polegającą na podejmowaniu i spełnianiu zadań niewytyczonych wprost przez ustawy i inne akty normatywne, ale istotnych
dla zagadnienia dobrego funkcjonowania społeczeństwa i państwa, których realizacja jest pozostawiona w dużej mierze
aktywności i inicjatywie w samej administracji, można określić ogólnie jako rządzenie.
4) Administracja traktowana zarówno jako działalność, jak i zorganizowany system (aparat administracyjny) prowadzona jest
w interesie publicznym. Ma ona wtedy służyć realizowaniu w sposób ciągły i trwały zadań publicznych. Celem jednak nie jest
osiąganie zysków czy innych korzyści, ale jej sens stanowi wypełnianie zadań i osiąganie założonych celów publicznych.
Ta cecha administracji wiąże się z kategorią interesu publicznego, która nie jest jednoznaczna i zawsze taka sama. Interes
publiczny postrzegamy jako przeciwieństwo interesu prywatnego, wobec którego uznawany jest zazwyczaj za kategorię
wyższą, zawierającą wartościujący element dobra wspólnego, ogólnych korzyści. Można powiedzieć, że interes publiczny
oznacza pewną korzyść (dobro czy też pożytek) przypisaną ogółowi czyli całemu społeczeństwu, którą to korzyść
społeczeństwo sobie uświadamia i uznaje za wspólną wartość i która jest punktem odniesienia w konfrontacji z interesami
grupowymi lub indywidualnymi.
5)z administracją wiąże się cecha władczości (władztwa). Przy czym jest to cecha co do zasady, nie w każdym przypadku
styczności z administracją mamy do czynienia z władztwem. Władztwo oznacza możliwość jednostronnego, wiążącego
kształtowania sytuacji określonego podmiotu przez inny uprawniony podmiot wraz z możliwością zapewnienia skuteczności
poprzez użycie przymusu państwowego.
6) Administracja jest prowadzona i działa wyłącznie na podstawie i w granicach wytyczonych przez prawo. Wynika to
wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu działania władzy publicznej ( art. 7 Konstytucji RP), która tej władzy nie tylko
zakazuje naruszać prawo, lecz także nakazuje działać wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach. Nie
znajdzie tu zastosowania zasada, że co nie jest zabronione, to jest dozwolone. Dla administracji dozwolone jest to, co jest
jej przypisane przez prawo, przy czym to prawne zdeterminowanie administracji prawem nie jest takie samo w każdym
przypadku, lecz różnicuje się w zależności od sfer jej działania, zadań, konkretnych szczegółowych funkcji itp.
Sfery działania administracji
Rozważając nad administracją, dokonuje się często różnych jej wewnętrznych podziałów, klasyfikacji, które mają służyć
przedstawieniu jej bardziej uszczegółowionego obrazu tej złożonej funkcji. Te podziały i klasyfikacje dokonywane mogą być
w oparciu o różne szczegółowe kryteria, prowadzi to do wyodrębnienia licznych dziedzin administracji takich jak
administracja zdrowia, spraw cudzoziemców, ochrony środowiska, obrony narodowej itd. Natomiast odwołanie się do siatki
podziału terytorialnego państwa i spojrzenia z tej perspektywy na administrację będzie prowadzić do wyróżnienia
administracji centralnej i terenowej, terenowa już będzie się dzielić na administrację gminną, powiatową czy wojewódzką.
Tych kryteriów możemy tworzyć bardzo dużo, ale należy wskazać główne sfery administracji, postrzegane również jako jej
rodzaje czy szczegółowe funkcje. Istotnym rozróżnieniem sfer działania administracji jest wskazanie na sferę zewnętrzną i
wewnętrzną. Sfera zewnętrzna administracji obejmuje obszar działań, których adresatami są podmioty usytuowane
organizacyjnie poza aparatem administracyjnym np. osoby fizyczne, osoby prawne. Sfera zewnętrzna zaś to cały system
organizacyjny, obejmujący całokształt powiązanych ze sobą różnych podmiotów, tworzących w sumie mechanizm
strukturalno-funkcjonalny ustanowiony dla wykonywania administracji publicznej rozumianej w przedmiotowym sensie.
Innymi słowy sfera wewnętrzna administracji sprowadza się do tego co mieści się w granicach aparatu administracyjnego.
Inny podział sfery administracji znany w piśmiennictwie naukowym od długiego czasu to podział na administrację władczą i
niewładczą, ten podział znajduje także ujęcie w postaci administracji zwierzchniej.
Administracja władcza to taki fragment administracji publicznej, w ramach którego administracja wydaje akty
obowiązujące adresatów i w razie potrzeby używa przymusu do ich wyegzekwowania. Administrację tę charakteryzuje
zatem prawo wydawania aktów jednostronnych, którym przysługuje domniemanie ważności oraz zapewnienie ich
wykonania przez zastosowanie środków przymusu – czyli przymus bezpośredni.
Administracja niewładcza jest przeciwieństwem administracji władczej, można więc powiedzieć, że jest to sfera
aktywności administracji, w której nie znajdują zastosowania formy aktów prawnopublicznych, generalnych czy
indywidualnych. W tej sferze administracja posługuje się formami właściwymi prawu cywilnemu, a przede wszystkim
podejmuje różnego rodzaju działania faktyczne niewywołujące zwykle skutków prawnych.
Należy jednak pamiętać o tym, że administracja władcza i niewładcza limitowana jest prawem, przepisy prawne
określają, jakimi środkami może posługiwać się administracja publiczna w swoich działaniach. Wybór środków jest
dopuszczalny o tyle, o ile taki wybór prawo zezwala.
Kolejne ważne sfery administracji to administracja reglamentacyjna i administracja świadcząca. Sfera reglamentacyjna
jest pierwotną i tradycyjną sferą działania administracji publicznej. Sfera ta realizuje się poprzez rozstrzygnięcia poprzez
wydawanie nakazów, zakazów, zezwoleń itp. Administracja wkracza tu w obszar praw jednostki, ogranicza wolności,
nakłada obowiązki i obciążenia.
Sfera ta wyrasta z państwa policyjnego, czerpiąc swoje uzasadnienie z „prawa policji”, którego treść wyrażała się w tym,
że panujący ma prawo i obowiązek dbać o porządek publiczny i dobro obywateli.
Z tego powodu panujący uprawniony był do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do utrzymywania państwa w
dobrym stanie.
W państwie parlamentarnym sfera ta nie zanika, ale zaczyna się ograniczać, w szczególności w efekcie wprowadzenia
podziału władz. Administracja nie jest już wszechwładna , bo nie jest równocześnie władzą ustawodawczą.
Administracja nadal realizować ma dobro publiczne, ale ma robić to w granicach, które ustanawiają ustawy.
W państwie prawnym sfera administracji reglamentacyjnej oznacza obszar działania administracji, w ramach którego
na podstawie ustaw oddziałuje ona w sposób wiążący na podmioty zewnętrzne (względem aparatu
administracyjnego), w tym obywateli, poprzez zakazy, nakazy, zezwolenia i inne akty indywidualne. Trzeba podkreślić,
że reglamentacja w krótkim ujęciu oznacza relację pomiędzy władzą publiczną a jednostką polegającą na tym, że ta
władza może wkraczać ograniczająco w sferę zachowań jednostki w różnych dziedzinach spraw i kształtować w sposób
jednostronny sytuację tej jednostki.
Druga sfera działania administracji to administracja świadcząca, związana jest najogólniej rzecz biorąc z
rozwiązywaniem spraw kompleksowych, z działalnością organizatorską łączącą się z zapewnieniem obywatelowi
określonych świadczeń lub innych korzyści.
Administracja świadcząca ma na celu poprawę warunków życia obywateli poprzez wsparcie finansowe i rzeczowe
(pomoc socjalna) lub poprzez urządzenia publicznie dostępne (szkoły, szpitale).
Ta sfera działania administracji wywodzi się z założeń dotyczących roli państwa w ramach troski o byt obywateli, jego
funkcji opiekuńczych i socjalnych wobec społeczeństwa.
Obecnie kategoria administracji świadczącej oznacza obszar działania, kierunek administracji publicznej, w którym
administracja podejmuje i realizuje zadania polegające na bezpośrednim lub pośrednim świadczeniu usług
materialnych i niematerialnych na rzecz obywateli i ich grup oraz stwarzaniu warunków dla zaspokojenia potrzeb
społecznych. W zakres administracji świadczącej wchodzą w szczególności takie działania jak: świadczenie zasiłków i
innego rodzaju świadczeń pieniężnych, pomoc społeczna, udzielanie informacji i uświadamianie, infrastruktura
komunalna, przydział lokali i wiele innych.
Oprócz wskazanego wyodrębnienia sfer działania administracji możliwe są inne podziały. Możemy mówić o podziale na
policję administracyjną, reglamentację administracyjną (rozumianą jako ograniczenia w dziedzinie przede wszystkim
gospodarczej).
Możemy również wyróżnić w obszarze działania administracji sferę polityki, administrację wykonawczą i zarządczą, a
także sprawowanie funkcji właścicielskich oraz zarządu mieniem publicznym. Przy tym podziale wyodrębnienie
poszczególnych sfer działania dokonywane jest oczywiście według różnych kryteriów.
Osobno warto wspomnieć o podziale administracji w kontekście całej jej konstrukcji prawnoustrojowej. Z tego punktu
widzenia administrację dzielimy na administrację państwową i administrację samorządową. W obrębie administracji
państwowej wyodrębniamy administrację rządową i administrację państwową nierządową. W odniesieniu do
administracji rządowej rysuje się dalej podział na administrację rządową zespoloną i niezespoloną. Gdy chodzi
natomiast o administrację samorządową, to składa się ona przede wszystkim z samorządu terytorialnego, oraz
administracji samorządu specjalnego, który obejmuje samorząd zawodowy (samorządy zawodowe zrzeszające osoby
wykonujące określone zawody zaufania publicznego).
Ogólna charakterystyka prawa administracyjnego
Czym jest pojęcie prawa administracyjnego? Między administracją a prawem administracyjnym zachodzą ewidentne
różnice, administrację będziemy oceniać jako zjawisko organizacyjne natomiast prawo administracyjne – to kategoria
norm zawartych w przepisach prawnych. Należy zauważyć, że zdefiniowanie prawa administracyjnego nie jest proste.
Brak jest jednej powszechnie akceptowanej definicji tej gałęzi prawa. Można spotkać różne próby jej określenia. W
najprostszym podejściu definiującym prawo administracyjne poprzez odniesienie go do administracji można ujmować
je jako gałąź prawa, która normuje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej. Inaczej mówiąc, prawo
administracyjne to prawna regulacja procesów administrowania oraz organizacji i postępowania podmiotów, czyli
organów i urzędów, które te procesy realizują.
Tego rodzaju ujmowanie prawa administracyjnego nie prowadzi do jego pełniejszego rozpoznania, jednak nie ulega
wątpliwości, że administrację regulują normy prawne przynależne do różnych gałęzi prawa np.. prawa cywilnego,
konstytucyjnego, finansowego itd., a nie tylko prawa administracyjnego.
Prawo administracyjne ujmujemy na dwa kierunki – podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotowy traktuje prawo
administracyjne jako system normatywny odnoszący się do podmiotów administrujących, drugi zaś postrzega to prawo
jako regulację działalności administracyjnej.
Prawo administracyjne z perspektywy podmiotowej określane jest jako zawierające normy prawne regulujące działalność
władz administracyjnych. Normy te stanowią o uprawnieniach i obowiązkach władz administracyjnych, jako regulacja
wewnętrznej organizacji władz administracyjnych jak również stosunków między państwem i tymi związkami a jednostkami
i ich zrzeszeniami.
Określenia przedmiotowe w poszukiwaniu istoty prawa administracyjnego biorą za punkt wyjścia nie organy administracji
ale głównie ich działanie. Prawo administracyjne w przedmiotowym ujmowaniu to gałąź prawa normująca procesy
administrowania, Jaroszyński twierdził, że prawem administracyjnym nazywamy ogół norm prawnych regulujących
stosunki wynikające z administracyjnej działalności organów państwowych, tj. z bezpośredniego organizowania praktycznej
realizacji zadań państwowych.
Brak efektów w zakresie jednoznacznego określenia prawa administracyjnego przy zastosowaniu wspomnianych kryteriów
podmiotowego lub przedmiotowego skłaniał doktrynę do poszukiwania innych kryteriów służących dookreślaniu prawa
administracyjnego. Takim jednym z głównych wyznaczników stało się odwołanie do konstrukcji stosunku
prawnoadministracyjnego, akcentowanie władczości w regulacji prawnoadministracyjnej.
Pojawiły się też poglądy, które za najważniejsze zagadnienie prawa administracyjnego uważały kontrolę administracji
państwowej.
W najnowszym piśmiennictwie rozważania nad zdefiniowaniem czy chociażby w miarę precyzyjnym określeniem prawa
administracyjnego pozostają cały czas ważnym polem badawczym.
W próbach sformułowania definicji dzisiejszego prawa administracyjnego przywoływane są tradycyjne kryteria
podmiotowe, przedmiotowe, władcze, specyficzne formy działania podmiotów realizujących to prawo, czy wreszcie
kryterium generowania przy stosowaniu norm prawa administracyjnego stosunków prawnoadministracyjnych.
Z czasem pojawiają się również inne kryteria, które wprowadzają elementy modernizacji ujmowania prawa
administracyjnego według wspomnianych dotychczasowych klasycznych wyznaczników. Przykładem może być szeroki
nurt poglądów, wedle których jednym z podstawowych wyróżników gałęzi prawa administracyjnego są aspekty
aksjologiczne, dotyczące wartości, jakim służyć ma fragment systemu prawa określany mianem prawa
administracyjnego, a zwłaszcza wartości w postaci dobra wspólnego.
Efektem tych wszystkich zabiegów doktrynalnych w zakresie poszukiwania przekonywującej, jednoznacznej i szeroko
rozumianej definicji prawa administracyjnego, nie jest jednak jak się okazuje – wypracowanie tego rodzaju definicji,
lecz występowanie różnych określeń, w odmienny sposób rozkładających akcenty, gdy chodzi o ustalenie i prezentację
istoty prawa administracyjnego. Taki stan rzeczy pokazuje, że zdefiniowanie w sposób jednoznaczny i uniwersalny
prawa administracyjnego jest bardzo trudne, jeśli w ogóle możliwe. Najprostsze jest określanie prawa
administracyjnego w sposób opisowy, poprzez wskazanie jego charakterystycznych elementów. Można dodać, że
dzisiejsza doktryna prawa administracyjnego coraz częściej skłania się ku formule ustalenia odpowiedzi na pytanie, co
to jest prawo administracyjne, o którym wiadomo, że jest jednym z głównych komponentów całego systemu
prawnego w państwie.
Określenie prawa administracyjnego komponuje na się poprzez przywołanie następujących cech tej regulacji prawnej:
1) prawo administracyjne jest składnikiem obowiązującego w państwie systemu prawa i stanowi wyodrębnioną, jedną
z podstawowych gałęzi tego prawa. Należy ono do szerszej kategorii „prawa publicznego”, co oznacza, że regulacja
skierowana jest na władzę publiczną i jej działanie (działanie wobec jednostki) oraz że stosowanie jego norm zależy w
bardzo dużym stopniu od woli podmiotów władzy publicznej”
2) jako osobna gałąź prawa prawo administracyjne obejmuje uporządkowany zespół powiązanych ze sobą norm, który ma
swój przedmiot, operuje własną metodą regulowania, posiada krąg podmiotów będących adresatami tych norm;
3) przedmiot regulacji prawa administracyjnego jawi się bardzo szeroko i w najbardziej ogólnym ujęciu może być
skwitowany jako wykonywanie funkcji administracji publicznej. Innymi słowy, prawo administracyjne to gałąź prawa
nakierowana na unormowanie działalności władzy publicznej kwalifikowanej przedmiotowo jako administrowanie, w tym
określenie zakresu i treści tej działalności, jej celów, zadań i zasad postępowania w procesie ich realizowania.
Najważniejszym aspektem jest to, że prawo administracyjne normuje stosunki społeczne w różnych dziedzinach życia
publicznego, które poddane są oddziaływaniu władzy w ramach działalności będącej wykonywaniem funkcji administracji
publicznej.
Władza publiczna w ramach przypisanej funkcji administrowania ingeruje w cały szereg obszarów spraw, w których w
sposób naturalny występują różne interesy, wartości, dobra itd., przynależne pewnym grupom społecznym przede
wszystkim – jednostkom czyli zwyczajnie osobom fizycznym.
Na tym tle kształtują się relacje jednostek z administracją, wzajemne stosunki a prawo administracyjne tworzy dla tych
relacji determinanty prawne określając ich zakres, treść, układ wzajemnych praw i obowiązków, zasady, reguły
postępowania.
4) Wspomniana regulacja zachodzących w procesie administrowania relacji pomiędzy władzą publiczną a jednostką,
kształtujących się na kanwie administracyjnej działalności władzy publicznej, stanowi kwintesencję prawa
administracyjnego.
Prawo to wyrastało z idei ograniczenia całkowitej swobody działania władzy wobec jednostki i potrzeby ujęcia relacji władza
– jednostka w pewne względnie stałe reguły gwarantujące jednostce pozycję podmiotu wyposażonego wobec
władzy w określone prawa i obowiązki, a nie przedmiotem nieskrępowanego oddziaływania tej władzy, która siłą rzeczy
musiała być dla tej idei związana w swoim działaniu określonymi prawidłami. Można powiedzieć, iż prawo
administracyjne można dziś widzieć jako ład normatywny odnoszący się do kształtowania i realizowania celów i zadań
wyrażających interes publiczny i dobro ogółu;
5) Ten ład normatywny – tworzący odrębną gałąź porządku prawnego – oparty jest na swoistej metodzie regulacji
określanej jako metoda administracyjna. W ogólnym ujęciu polega ona na tym, że stanowione normy prawa
administracyjnego same w sposób jednostkowy określają prawa i obowiązki ich adresatów, kształtując ich sytuację
prawną, bądź też dają podstawę prawną organom administracji do takiego właśnie kształtowania sytuacji adresata
normy w trakcie jej stosowania.
6) Ponadto wśród właściwości charakteryzujących prawo administracyjne warto wskazać jeszcze na dwie jego cechy.
Pierwsza to ta, że mamy do czynienia z prawem bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że jego dyspozycje są wiążące
i nie mogą być wyłączone czy ograniczone wolą adresatów, do których się odnoszą. Druga zaś- to przypisywana w
doktrynie temu prawu cecha „władczości”. Tę władczość prawa administracyjnego rozumieć można w ten sposób, że
normuje ono władcze działania władzy publicznej, tj. takie, które jednostronnie, wiążąco kształtują sytuację, czyli prawa i
obowiązki innych podmiotów.
Prawo administracyjne jest też postrzegane jako władcze w tym sensie, że w wyniku jego stosowania powstają stosunki
prawne, których treść jest kształtowana bezpośrednio przez normy prawne albo przez podmioty administrujące na
zasadzie równorzędności stron. Prawo administracyjne ma naturę władczą i od tej strony, że w sposób wiążący ustala w
tworzących je normach zachowanie adresatów, czyniąc to bezpośrednio jak i pośrednio.
Władczość prawa administracyjnego można dostrzec tez w tym sensie, że operuje ono różnymi sankcjami za
niedochowanie obowiązujących norm, innymi słowy za naruszenie norm prawa administracyjnego przewiduje różnego
rodzaju sankcje prawne, czy też niekorzystne stany adresowane do podmiotów, które nie respektują obowiązujących ich
norm.
Na zakończenie uwag dotyczących określenia prawa administracyjnego nasuwają się jeszcze dwie kwestie. Dokonując
charakterystyki tego prawa w nawiązaniu do kategorii administracji, po pierwsze należy pamiętać o odróżnieniu go od
wskazanego w piśmiennictwie „prawa administracji”. „Prawo administracji” to określenie, które może znajdować
zastosowanie wobec całokształtu regulacji prawnych należących do różnych gałęzi systemu prawa, które to regulacje
odnoszą się do administracji, jej organizacji i funkcjonowania. Prawo administracyjne jest składnikiem (wydaje się iż
najważniejszym) tak pojmowanego „prawa administracji” ale go nie wyczerpuje i nie może być z nim utożsamiane.
Po drugie, warto podkreślić, że prawo administracyjne nie powinno być rozumiane jako „prawo dla administracji” i
skoncentrowane na unormowaniach mających służyć zapewnieniu realizacji wytyczonych celów i zadań przez
poszczególne podmioty administrujące, których obszaru działalności dotyczy dana- wprowadzana bądź nowelizowana
regulacja prawnoadministracyjna. Prawo administracyjne to także prawo podmiotów administrowanych, konstruowane z
myślą o sytuacji tychże podmiotów, ich oczekiwaniach, interesach, uprawnieniach.
Jednak patrząc na motywacje, które towarzyszą stanowieniu dzisiejszego prawa administracyjnego, jego treści
regulacyjne i deklarowane cele, można domniemać, że prawo to ma służyć przede wszystkim administrującym, tworzyć
im dogodne warunki a pozycję administrowanych pozostawić na dalszym planie.
Struktura prawa administracyjnego
Prawo administracyjne obejmuje szeroki przedmiotowo zakres regulacji normującej wielce zróżnicowaną tematykę,
która dotyczy zarówno relacji administracja – jednostka w poszczególnych dziedzinach spraw, jak i materii proceduralnej,
organizacji aparatu administracyjnego oraz stosunków wewnątrz tego aparatu. Ta rozległość regulacji daje asumpt do
dokonywania szczegółowych podziałów w obrębie tego prawa i zróżnicowania jego struktury.
Tradycyjnie w ramach prawa administracyjnego wyróżnia się trzy podstawowe działy:
- prawo administracyjne ustrojowe;
- prawo administracyjne materialne;
- prawo administracyjne proceduralne.
Unormowania tych działów tworzą tzw. triadę norm prawa administracyjnego odpowiadających na pytania: kto robi, co robi, jak robi.
Wśród wyżej wymienionych pierwszorzędne miejsce zajmuje prawo materialne. Tworzy je zespół norm zawartych w przepisach prawa
powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków ich adresatów w różnych dziedzinach administracji publicznej, ale
chodzi tu adresatów zewnętrznych niewchodzących w skład aparatu administracyjnego. Prawo to wiąże się ściśle z pozycją jednostki,
określeniem jej praw i obowiązków, ustaleniem sfery i granic ingerencji władzy publicznej z określonymi żądaniami i roszczeniami.
Generalnie kategorię prawa administracyjnego materialnego można określić następująco: prawo administracyjne materialne to zespół
norm prawa administracyjnego wiążących bezwzględnie, obligatoryjnych, zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego,
adresowanych do jednostek, których to norm treścią jest wyznaczanie sytuacji prawnej adresatów poprzez określenie ich praw i
powinności oraz warunków, a także przesłanek ich zaistnienia i które to normy oddziaływać mogą w swych treściach bezpośrednio bądź
też poprzez ich konkretyzację w procesie stosowania prawa tj. w drodze stosownych działań (wydawanie aktów administracyjnych)
upoważnionych podmiotów administrujących. Normy te odzwierciedlają wartości merytoryczne ważne z punktu widzenia realizacji dobra
wspólnego i pozycji jednostki, której interesów prawnych normy te są głównym źródłem.
Prawo administracyjne ustrojowe z kolei to, najogólniej rzecz biorąc, zespół tych norm, które dotyczą sfery organizacji i funkcjonowania
aparatu administracyjnego.
Regulacja prawa ustrojowego odnosi się do tworzenia podmiotów administrujących, określania ich struktur i zakresów działania,
ustalania więzi pomiędzy poszczególnymi ogniwami aparatu administracyjnego, kształtowania zadań i kompetencji podmiotów
administrujących.
Prawo administracyjne ustrojowe pozostaje w ścisłym związku z prawem materialnym. Prawo materialne obejmuje normy
rozstrzygnięć merytorycznych, a więc normy o największej doniosłości w zakresie kształtowania sytuacji prawnej
podmiotów administrowanych. Prawo ustrojowe służyć ma stworzeniu optymalnych warunków realizacji norm tego
prawa. Prawo materialne wyraża treści ustalające, co przysługuje podmiotów administrowanym bądź co jest im
przypisane do wykonania.
Prawo administracyjne ustrojowe jawi się więc jako niezbędne z punktu widzenia realizacji prawa materialnego.
Prawo administracyjne proceduralne to prawo zawierające normy wyznaczające sposób postępowania podmiotów
administrujących w określonych sprawach ze sfery administracji publicznej, a także określające prawną pozycję innych
podmiotów uczestniczących w tych postępowaniach.
Podobnie jak prawo ustrojowe również prawo proceduralne pozostaje w ścisłym związku z prawem materialnym. Sens
regulacji proceduralnych polega na tym, że tworzą one reguły postępowania wiążące podmioty administrujące w
procesie stosowania norm prawa materialnego. Reguły te są potrzebne po to, aby podmiotom administrującym
ułatwić sprawne i efektywne działanie przy rozpatrywaniu spraw i wydawaniu rozstrzygnięć a podmiotom
administrowanym stwarzać taką pozycję wobec władzy publicznej, która gwarantuje ochronę przed działaniem
dowolnym i arbitralnym oraz umożliwia domaganie się od tej władzy skutecznego i rzetelnego realizowania ich
interesów i obowiązków wynikających z prawa materialnego.
Prawo proceduralne jest więc bez wątpienia instrumentem realizacji prawa materialnego – jego funkcją jest
stworzenie jak najlepszych warunków czy też standardów dla procesów stosowania norm tego prawa.
Przedstawiona trójdzielna struktura prawa administracyjnego ilustruje w sposób najbardziej generalny i klasyczny
złożoność tej gałęzi prawa.
ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Przez źródło prawa z jednej strony rozumiemy czynnik wpływające na treść prawa, na przykład wolę narodu czy prawodawcy, stosunki
społeczno-ekonomiczne, stan świadomości prawnej, z drugiej strony – różne formy przekazu norm prawnych, ustanowionych bądź
uznanych , a więc np., dokumenty, teksty czy inne przedmioty będące nośnikami tych informacji. W szerokim znaczeniu źródłem
prawa jest każdy fakt, który ma prawotwórczą moc, walor.
W tym znaczeniu źródłem prawa będzie zarówno orzeczenie właściwego organu, czy też ustawa.
W znaczeniu szczególnym źródłem prawa będzie jeden z wymienionych czynników wpływających na treść prawa, konkretna forma
przekazu albo dany rodzaj czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporządkowane ustawie.
Akty stanowienia prawa powszechnie obowiązującego
Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 roku do źródeł prawa powszechnie obowiązującego należą:
1) Konstytucja RP;
2) Ustawy;
3) Ratyfikowane umowy międzynarodowe;
4) Rozporządzenia;
5) Akty prawa miejscowego
Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, chyba że
Konstytucja RP stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji RP).
Z Konstytucją RP muszą być zgodne wszystkie pozostałe źródła prawa powszechnego lub wewnętrznego.
Konstytucja RP określa podstawowe zasady funkcjonowania państwa, ustala katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego,
podstawowe wolności oraz prawa i obowiązki człowieka i obywatela, ustrój władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej,
podstawy i zakres działania organów kontroli państwowej i ochrony prawa, ale również zasady działania państwa w sytuacjach
zagrożeń, regulując podstawy wprowadzenia trzech stanów: wojennego, wyjątkowego i klęski żywiołowej.
Ustawa jest podstawowym aktem stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Ustawę wydaje Sejm RP.
Sposób opracowania ustaw oraz jej uchwalenia, jak również sposób i zakres współdziałania Sejmu z senatem określa
Konstytucja RP w art. 121.
Musimy wiedzieć, że uchwaloną w parlamencie czyli przez Sejm i Senat ustawę Marszałek Sejmu przedstawia do podpisu
Prezydentowi RP. Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 21 dni i zarządza jej ogłoszenie w „Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej”, chyba że w tym terminie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie
zgodności ustawy z Konstytucją RP. Prezydent odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za
niezgodną z Konstytucją RP.
Jeżeli niezgodność dotyczy tylko niektórych przepisów, a Trybunał nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą
ustawą, Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za
niezgodne z Konstytucją RP albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.
Prezydent RP zamiast wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego może przekazać ustawę Sejmowi do ponownego
rozpatrzenia. Sejm może ponownie uchwalić ustawę ale już większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów. Ponownie uchwaloną ustawę Prezydent RP podpisuje w ciągu 7 dni i zarządza jej ogłoszenie w
„Dzienniku Ustaw”.
Przyjmuje się w doktrynie, że przedmiotem ustawy może być każda sprawa. Nieograniczoność przedmiotu ustawy
traktuje się jako jej konstytucyjną cechę i podstawowy element struktury prawnej.
Jednak z zasady określonej w art. 8 Konstytucji wynika, że ustawa nie powinna regulować spraw określonych w
Konstytucji RP. Nie powinna uzupełniać zadań i kompetencji określonych w Konstytucji RP, przypisanych określonemu
organowi, nowymi zadaniami lub kompetencjami i w ten sposób zwiększać ich zakres.
Niemniej jednak niekiedy będzie istnieć obowiązek ustawowego uregulowania niektórych spraw, Konstytucja RP
przewiduje, że do wejścia w życie niektórych przepisów potrzebny jest inny akt np. ustawa lub rozporządzenie Prezydenta RP o
wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego.
Szczególny tryb uchwalania został przewidziany w Konstytucji RP dla ustawy budżetowej. Ustawa zasadnicza nie tylko wskazuje na termin
wniesienia przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej do Sejmu (co najmniej trzy miesiące przed początkiem roku budżetowego),
lecz także skraca Senatowi termin uchwalenia ewentualnych poprawek z 30 do 20 dni, a Prezydentowi RP termin podpisu ustawy budżetowej
z 21 do 7 dni.
Odbiera ona też prawo Prezydentowi RP prawo do przekazywania ustawy budżetowej Sejmowi do ponownego rozpatrzenia.
Nakłada na Trybunał Konstytucyjny obowiązek orzeczenia o niezgodności ustawy budżetowej w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia
wniosku przez Prezydenta RP w Trybunale Konstytucyjnym.
W tym samym trybie uchwalana jest ustawa o prowizorium budżetowym. Podejmuje się ją, gdy trzeba określić dochody i wydatki budżetu
państwa w okresie krótszym niż rok budżetowy.
Warunkiem wejścia w życie ustawy jest jej ogłoszenie w sposób określony przez ustawę. Sprawy te regulują przepisy ustawy z 20.07.2000 r. o
ogłaszaniu aktów normatywnych
Ratyfikowane umowy międzynarodowe
Umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji zawiera Rada Ministrów. Ratyfikacja umów międzynarodowych i ich wypowiadanie należą
do Prezydenta RP jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych. O ratyfikacji lub wypowiedzeniu takiej umowy Prezydent RP ma
obowiązek zawiadomić Sejm i Senat.
Ratyfikacja niektórych umów międzynarodowych, jak również ich wypowiedzenie wymagają uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Chodzi o
umowy dotyczące:
1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub wojskowych;
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji;
3) członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej;
4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym;
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy;
6) przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej
w niektórych sprawach.
Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy wymienionej w pkt 6 jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w
obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej
połowy ustawowej liczby senatorów.
Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być poddane pod referendum krajowe. Uchwałę w sprawie wyboru
trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów.
Obowiązek ratyfikowania określa ustawa z 14.04.2000r. o umowach międzynarodowych. Według tej ustawy ratyfikacji
podlegają wszystkie umowy międzynarodowe, które wymagają uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie oraz na podstawie
których Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów
państwowych, a także umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne
okoliczności to uzasadniają.
Ratyfikacji podlegają także niektóre akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w Traktacie o Unii Europejskiej oraz w
Traktacie o funkcjonowaniu UE wymienione w art. 12 ust. 2a ustawy o umowach międzynarodowych z 2000r.
Każdą ratyfikowaną umowę międzynarodową ogłasza się w „Dzienniku Ustaw”. Z chwilą ogłoszenia staje się ona częścią
krajowego porządku prawnego i powinna być bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od
wydania ustawy.
Rozporządzenia
Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji RP mówi, że rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie
szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Zgodnie z Konstytucją RP prawo do wydawania wymienionych rozporządzeń mają:
1) Prezydent RP (art. 142 ust. 1);
2) Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2);
3) Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3);
4) Minister kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2);
5) Wchodzący w skład Rady Ministrów przewodniczący określonego w ustawie komitetu;
6) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).
Wymienione organy mogą wydawać rozporządzenia tylko w celu wykonania ustawy i na podstawie upoważnienia
zawartego w ustawie. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw
przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Oznacza to, że rozporządzenie może być
wydane tylko w celu rozwinięcia spraw, którym poświęcona jest ustawa, przy czym rozwinięcie to nie może być
dowolne, lecz musi być zgodne z ustawą tzn. z wolą ustawodawcy.
W taki sposób Konstytucja opowiedziała się za merytorycznym i formalnym związkiem ustawy i rozporządzenia.
Konstytucja przewiduje ponadto możliwość wydania rozporządzenia z mocą ustawy oraz rozporządzenia o
wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego albo stanu klęski żywiołowej.
Rozporządzenie z mocą ustawy wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Może to zrobić tylko w czasie stanu
wojennego i tylko wówczas, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie.
Jednak takie rozporządzenie podlega zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu.
Przedmiotem takiego rozporządzenia mogą być sprawy wymienione w art. 228 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, a więc:
7) Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa
człowieka i obywatela;
2) Podstawy, zakres oraz tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia wolności i praw człowieka i
obywatela;
Konstytucja wymaga również żeby rozporządzenie z mocą ustawy było wydane w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania
państwa, a przewidziane działania odpowiadały stopniowi zagrożenia.
Rozporządzenia są ogłaszane w „Dzienniku Ustaw”. Jak już wspomniałam stanowi tak ustawa z 20.07.2000r. O ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rozporządzenie wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia jego ogłoszenia, ale
od tej zasady są wyjątki.
Akty prawa miejscowego
Zgodnie z Konstytucją RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego są również akty prawa miejscowego. Jak wynika z ich
nazwy, zakres obowiązywania tych aktów jest ograniczony do obszarów działania organu, który ustanowił taki akt.
Do ustanawiania takich źródeł prawa powołane są organy administracji rządowej ogólnej oraz organy samorządu terytorialnego.
Wszystkie akty prawa miejscowego, jeżeli mają mieć moc powszechnie obowiązującą, muszą być wydane na podstawie i w
granicach upoważnień zawartych w ustawach.
Rodzaje, nazwę, przedmiot aktów prawa miejscowego określa ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie,
ustawy o jednostkach samorządu terytorialnego, ustawy określające kompetencje innych organów
terenowych do stanowienia aktów prawa miejscowego, a tryb ogłaszania – ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych
innych aktów prawnych.
Ustawa a dnia 23.01.2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przewiduje, że wojewoda i organy administracji
niezespolonej stanowią – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – akty prawa miejscowego obowiązujące
na obszarze województwa lub jego części. W zakresie nieuregulowanym w ustawach wojewoda może wydawać rozporządzenia
porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia, lub mienia, zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa
publicznego.
Rozporządzenia te mogą przewidywać za naruszenie ich przepisów kary grzywny wymierzane na zasadach i w trybie
określonym w prawie o wykroczeniach. Podstawą prawną rozporządzenia porządkowego będzie więc wymieniona
ustawa, a nie ustawa odrębna.
Ustawa z dnia 05.06.1998r. O samorządzie województwa stanowi, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie
upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze województwa lub też jego części. Aktami tymi reguluje się w szczególności:
1) Ustrój samorządu województwa,
2) Zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim,
3) Zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;
4) Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami województwa;
5) Zasady, tryb i harmonogram opracowywania strategii rozwoju województwa i programów wojewódzkich.
Z kolei ustawa z dnia 05.06.1998r. o samorządzie powiatowym przewiduje, że rada powiatu stanowi akty prawa
miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Podstawą prawną tych aktów są upoważnienia zawarte w
odrębnych ustawach oraz w ustawie o samorządzie powiatowym.
Ich przedmiotem są w szczególności:
6) Sprawy wymagające uregulowania w statucie,
7) Przepisy porządkowe,
8) Szczególny tryb zarządzania mieniem powiatu,
9) Zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Rada stanowi akty prawa miejscowego w formie uchwały, chyba że ustawa upoważniająca stanowi inaczej.
Rada wydaje przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony
środowiska naturalnego albo do zapewnienia spokoju, porządku lub bezpieczeństwa publicznego.
Ustawa porządkowa wymaga aby:
1) Przyczyny wydania przepisów porządkowych występowały na obszarze więcej niż jednej gminy;
2) Przyczyny wydania przepisów były na tyle ważne, aby można było o nich powiedzieć, że są „przypadkiem
szczególnie uzasadnionym;
3) Przepisy te wydawano tylko w sytuacji braku przepisów powszechnie obowiązujących, które można by
zastosować do osiągnięcia wymienionych celów.
W przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe może wydawać także zarząd. Uchwała zarządu musi
jednak zostać zatwierdzona przez rade na najbliższej sesji. Jeżeli nie zostaną przedłożone do zatwierdzenia, to tracą
moc obowiązującą w terminie określonym przez radę.
Również ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że:
1) gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy na podstawie upoważnień
zawartych w odrębnych ustawach;
2) Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
a) Wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
b) Organizacji urzędów i instytucji gminnych,
c) Zasad zarządu mieniem gminy
d) Zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;
3) W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada
gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz
zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Przepisy wymienione w pkt 1 są typowymi aktami wykonawczymi, tworzącymi normy prawa materialnego.
Upoważnienie do wydania tych przepisów powinno być w miarę szczegółowe. Nic nie stoi na przeszkodzie aby ustawa
wskazywała organ właściwy do ich wydania, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące ich
treści.
Przepisy wymienione w pkt 2 tworzą normy prawa ustrojowego. Są one wydawane na podstawie ustawy o samorządzie
gminnym. Regulują one m.in. Podział terytorialny gminy, strukturę organizacyjną, zadania, formy współdziałania organów
i innych jednostek organizacyjnych gminy, zasady funkcjonowania instytucji i urządzeń użyteczności publicznych. Ich
przedmiotem są więc sprawy organizacji i funkcjonowania gminy jako instytucji.
Przepisy porządkowe, o których wspomniałam w pkt 3 są wydawane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Ich
celem jest ochrona dóbr wymienionych w tym przepisie, a więc życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa
publicznego. Warunkiem ich wydania jest brak odpowiedniej regulacji w już istniejących przepisach powszechnie
obowiązujących oraz niezbędność ich wydania przez radę gminy. Przepisy porządkowe mogą ustanawiać nakazy lub
zakazy odpowiedniego zachowania i przewidywać za ich naruszenie kary. Wójt gminy może je wydawać tylko w
przypadkach niecierpiących zwłoki.
Przepisy porządkowe rada gminy wydaje w drodze uchwały, natomiast wójt gminy w drodze zarządzenia.
Według ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wszystkie akty
prawa miejscowego są objęte obowiązkiem niezwłocznego ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Do aktów niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek
ogłoszenia. Ponadto przepisy porządkowe są najpierw ogłaszane w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo
przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu, a później w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie
14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi inny dłuższy termin. W uzasadnionych przypadkach akty takie
mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia
w życie aktu i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień
ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Akty zawierające przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech
dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach akty te mogą wchodzić w życie w terminie krótszym, a jeżeli
zwłoka w ich wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub
mienia, będzie można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.
Akty prawa miejscowego wydawane na podstawie ustaw można ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a
przed dniem jej wejścia w życie, akt taki nie może wejść wcześniej w życie niż ustawa upoważniająca.
Akty o charakterze wewnętrznym
Pozostałe akty stanowienia prawa maja charakter wewnętrzny. W myśl Konstytucji RP mogą bowiem wiązać tylko jednostki
organizacyjne podległe organowi wydającemu je. W związku z tym nie mogą one stanowić podstawy prawnej decyzji
administracyjnej dotyczących przyznania, stwierdzenia czy uznania praw i obowiązków podmiotów usytuowanych na
zewnątrz administracji.
Mogą natomiast kształtować strukturę podległych jednostek organizacyjnych, status pracowników i określać ich zadania,
chyba że przepisy ustawowe stanowią inaczej.
Do aktów wewnętrznych należą:
1) Uchwały Sejmu, Senatu, Rady Ministrów;
2) Zarządzenia Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów;
3) Akty prawa miejscowego o charakterze wewnętrznym;
4) Nieratyfikowane umowy międzynarodowe
Uchwały Sejmu i Senatu, będące aktami normatywnymi, mają obecnie charakter wewnętrzny. Są one wydawane na
podstawie ustawy lub Konstytucji RP.
Takim przykładem może być Regulamin Sejmu z 1992r. – jest to uchwała podjęta na podstawie Konstytucji RP.
Uchwały Sejmu i Senatu mogą mieć również charakter nienormatywny., przykładem takich aktów mogą być: uchwała o
wyborze Marszałka Sejmu, o wotum nieufności dla ministra.
Zarządzenia
Zarządzenia podobnie jak uchwały, mogą mieć charakter normatywny lub nienormatywny. Zarządzenia normatywne
mogą wydawać: Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, ministrowie.
Zarządzenia normatywne mają charakter wewnętrzny, są wydawane na podstawie ustawy i nie mogą stanowić
podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych ani innych podmiotów.
Organy samorządu terytorialnego mogą także ustanawiać akty normatywne wewnętrzne, tj. takie, które są
skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i mają ogólny charakter.
Przykładem takich aktów mogą być , uchwała rady gminy o zagospodarowaniu przestrzennym, budżet itd.
Nieratyfikowane umowy międzynarodowe
Takie umowy zawierają centralne i terenowe organy państwowe i publiczne w sprawach należących do ich zakresu
działania i kompetencji wynikających z odrębnej ustawy lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej.
Do zawierania takich umów mogą być upoważnione wszystkie wyżej wymienione organy z wyjątkiem Rady Ministrów.
Przede wszystkim będą to ministrowie, urzędy centralne oraz organy samorządu terytorialnego i zawodowego.
Umowy takie zatwierdza i wypowiada Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji RP).
Procedura prawodawcza
Proces stanowienia ustawy rozpoczyna się z chwilą złożenia przez uprawniony podmiot na ręce Marszałka Sejmu
projektu ustawy wraz z pismem wskazującym przedstawiciela wnioskodawcy upoważnionego do reprezentowania go w
pracach nad tym projektem.
Postępowanie w Sejmie z projektami ustaw (i uchwał), a także tryb uchwalania ustaw określa Regulamin Sejmu RP z
30.07.1992r. Natomiast postępowanie w Senacie z uchwalonymi przez Sejm ustawami i tryb podejmowania uchwał
dotyczących przedłożonych Senatowi ustaw określa Regulamin Senatu RP z 23.11.1990r.
Posłowie przy opracowywaniu projektu ustawy mogą korzystać z pomocy Biura Legislacyjnego oraz Biura Analiz
Sejmowych Kancelarii Sejmu.
Procedurę opracowywania projektów ustaw oraz innych normatywnych aktów prawnych przez organy administracji
rządowej oraz organy samorządu terytorialnego określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.20002r. w
sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Rozporządzenie to normuje w szczególności metodykę przygotowywania i
sposób redagowania projektów wyżej wymienionych aktów oraz warunki jakim powinny odpowiadać uzasadnienia
projektów ustaw i wykonawczych aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące,
przygotowywane przez rząd ale również reguły przeprowadzania zmian w prawie.
Przyjęte zasady techniki prawodawczej nie wiążą prawnie Sejmu ani Senatu ani Prezydenta RP.
Należy jednak oczekiwać, że organy te zobowiążą prawodawców i swoje służby do odpowiedniego stosowania tych
przepisów.
Zasady techniki legislacyjnej mają przede wszystkim zapewnić poprawną i jednolitą redakcję tekstu ustawy i aktu
wykonawczego, a w konsekwencji umożliwić ich interpretację nawet przez osoby nieprzygotowane zawodowo do
interpretowania przepisów prawnych. Zasady te kładą nacisk na strukturę aktu i formę zamieszczonych w nim
przepisów, a także na język i sposób ustalania znaczenia terminów i pojęć.
Bardzo ważny jest podział przepisów merytorycznych na ogólne i szczególne, wyróżnienie i oddzielenie od siebie
przepisów o zmianie przepisów obowiązujących, przepisów przejściowych a także przepisów o wejściu w życie
ustawy oraz o wygaśnięciu mocy obowiązującej ustawy.
Organizację prac i postępowanie w sprawach związanych z opracowywaniem, uzgadnianiem i rozpatrywaniem
projektów aktów normatywnych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i w ministerstwach reguluje uchwała nr 190 Rady
Ministrów z 29.10.2013r. - Regulamin Pracy Rady Ministrów.
Trzeba wiedzieć, że istotną rolę w przygotowaniu zarówno założeń projektów aktów normatywnych, jak i samych
projektów w ramach procedury rządowej, przez ich opiniowanie i uzgadnianie, odgrywa Rządowe Centrum Legislacji.
Prawo administracyjne Unii Europejskiej
Na prawo Unii Europejskiej składają się reguły prawne przyjmowane przez jej instytucje i organy w ramach porządku
traktatowego określonego zasadniczo przez cztery instrumenty prawne: Traktat o Unii Europejskiej (TUE), Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), Traktat o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej (EURATOM), oraz
Karta Praw Podstawowych (KPP).
Normy zawarte w tych aktach prawa międzynarodowego wiążą państwa członkowskie Unii Europejskiej z powodu
włączenia ich przepisów do krajowych systemów prawnych w wyniku działań zapewniających taki skutek na mocy ich
własnych rozwiązań konstytucyjnych. W Polsce traktaty ratyfikowane były w taki sposób, że owa ratyfikacja była
poprzedzona ogólnokrajowym referendum dotyczącym przystąpienia do Unii Europejskiej (2003).
W wyniku ratyfikacji traktatów, państwo członkowskie przyjmuje zasady hierarchizujące relacje porządków prawnych:
krajowego i unijnego. Zgodnie z wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE regułą, prawo unijne ma
pierwszeństwo stosowania przed prawem krajowym. Dotyczy to również norm przepisów przyjmowanych przez
instytucje UE na podstawie traktatów, czyli prawa wtórnego Unii Europejskiej, które to przepisy należą do prawa
administracyjnego.
Hierarchiczna relacja krajowego i unijnego porządku prawnego, gwarantująca temu drugiemu pierwszeństwo
stosowania, nie obejmuje wszystkich możliwych obszarów regulacji.
UE nie jest podmiotem prawnym o charakterze uniwersalnym tak jak państwo. Wynika to stąd, że jej kompetencje są ograniczone do
tych, które na mocy traktatów zostały jej powierzone przez jej państwa członkowskie, państwa te określiły również sposób ich
wykonywania.
UE może mieć następujące kompetencje, zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1-5 TFUE:
1) wyłączne – w dziedzinach nimi objętych to jedynie UE może stanowić prawo; państwa członkowskie zasadniczo nie mogą w tym
zakresie tworzyć prawa – jedynie w drodze wyjątku mogą ustanawiać w odniesieniu do nich własne regulacje, ale tylko wówczas, gdy
wynika to wyraźnie z unijnych przepisów;
2) dzielone – w dziedzinach, których to dotyczy, UE i państwa członkowskie mogą tworzyć prawo. Jeżeli jednak UE jakąś kwestię
uregulowała, państwa członkowskie nie mogą tego zagadnienia regulować poniekąd równolegle – kompetencję regulacyjną odzyskają
w tej mierze wtedy, gdy UE zaprzestała wykonywania w odniesieniu do niej kompetencji, czego najczęstszym wyrazem będzie
uchylenie aktu prawnego, który danej kwestii dotyczył;
3) koordynacyjne w zakresie polityki gospodarczej i zatrudnienia – w ramach których UE ustanawia ramy prawne współdziałania
państw członkowskich w dziedzinie polityki gospodarczej oraz zatrudnienia poprzez ustalanie standardów działania, planowania, a
także wymianę informacji;
4) koordynacyjne, wspierające lub uzupełniające – w ramach których UE, na warunkach określonych w traktatach, może przyjmować
reguły i podejmować działania służące lepszemu wykonywaniu kompetencji w dziedzinach, w odniesieniu do których jedynie państwa
członkowskie mają zasadnicze władztwo do prowadzenia w ich ramach określonej polityki.
Wykonując kompetencje koordynacyjne, wspierające i uzupełniające, UE nie ma uprawnienia do wydawania takich przepisów prawa
wtórnego, które prowadziłyby do harmonizacji, a tym bardziej do ujednolicenia przepisów ustawowych i wykonawczych państw
członkowskich. Przez harmonizację rozumiemy eliminację niektórych przejawów różnorodności regulacyjnej, natomiast przez
ujednolicenie będziemy rozumieć całkowite wyeliminowanie takiej różnorodności.
Reguły dotyczące zawierania przez UE umów międzynarodowych kierują się podziałem kompetencji.
Zgodnie z podstawowym w tym zakresie postanowieniem art. 216 TFUE Unia może zawierać takie umowy z państwami
lub organizacjami międzynarodowymi tylko jeżeli przewidują to traktaty lub gdy jest to niezbędne od osiągnięcia celów
wskazanych w traktatach. Kompetencje do zawarcia takich umów UE ma też wtedy, gdy jest to przewidziane w prawnie
wiążącym akcie Unii albo gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres. W innych przypadkach umowy
międzynarodowe mogą mieć charakter mieszany albo leżeć w sferze wyłącznych kompetencji państw Unii.
Dla przykładu do wyłącznych kompetencji UE należą w szczególności:
- Unia celna;
- Reguły konkurencji do funkcjonowania rynku wewnętrznego UE;
- Polityka pieniężna państwa strefy euro;
- Zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa;
- Wspólna polityka handlowa.
- Do kompetencji dzielonych należą:
- Rynek wewnętrzny;
- Polityka społeczna;
- Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna;
- Rolnictwo i rybołówstwo (z wyłączeniem ochrony morskich zasobów biologicznych);
- Środowisko naturalne;
- Ochrona konsumentów;
- Transport i sieci transeuropejskie;
- Energia;
- przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości;
- Wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego;
- Badania i rozwój, przestrzeń kosmiczna;
Koordynacyjne w zakresie polityki gospodarczej i zatrudnienia:
- Polityka gospodarcza;
- Polityka zatrudnienia.
Wspierające, uzupełniające:
- Ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego;
- Przemysł, kultura, turystyka, edukacja, kształcenie zawodowe, sport;
- Ochrona ludności;
- Współpraca administracyjna.
Strefy relacyjne – obszary aktywności administracji w UE
Strefy relacyjne to obszary działania państw, w których administracja publiczna wchodzi w stosunki z instytucjami i
organami UE, które są na tyle istotne, że wymagają od niej podjęcia określonych działań legislacyjnych, lub materialno-
technicznych, co z kolei implikuje konieczność zapewnienia określonych dostosowań natury instytucjonalno-
organizacyjnej. Za pomocą tej koncepcji można opisać prawo administracyjne Unii Europejskiej.
Generalnie są cztery strefy relacyjne, czyli obszary koordynacji: implementacyjna, kooperacyjno-negocjacyjna,
legitymizacyjna, litygacyjna.
Implementacyjna – w jej ramach zasadniczą funkcją aparatu państwowego jest zapewnienie prawidłowego wykonania
dorobku prawnego UE na gruncie krajowym;
Kooperacyjno-negocjacyjna – funkcja aparatu państwowego jest efektywne i wydajne formułowanie stanowisk
krajowych w sprawach będących przedmiotem decyzji w gremiach decyzyjnych UE;
Legitymizacyjna – w ramach której zasadniczą funkcją państwa jest zapewnienie demokratycznego wsparcia dla
stanowisk prezentowanych w ramach gremiów podejmujących decyzje w UE’
Litygacyjna – w jej ramach państwo zapewnia prawidłową koordynację obrony swoich interesów w kontekście
postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.
Powiązania pomiędzy poszczególnymi sferami relacyjnymi wynikają z samej natury funkcjonowania państwa w Unii
Europejskiej. W UE państwo jest uczestnikiem procesu podejmowania decyzji, w ramach których formułuje ono takie
stanowiska, które muszą być właściwie legitymowane z punktu widzenia jego własnych rozwiązań ustrojowych; jest
również podmiotem zobowiązanym do zapewnienia pełnego i zgodnego z intencją prawodawcy stosowania prawa
Unii, i wreszcie podmiotem, który występuje w ramach sądownictwa unijnego jako strona biernie bądź czynnie
legitymowana w postępowaniach o naruszenie prawa unijnego, jak również strona skarżąca w postępowaniach o
stwierdzenie nieważności aktów prawnych przyjmowanych przez instytucje i organy UE oraz w skargach na
bezczynność instytucji Unii.
We wszystkich przytoczonych obszarach to administracja danego państwa członkowskiego odgrywa decydującą rolę
w wypełnianiu wspomnianych funkcji państwa członkowskiego. W obszarze implementacyjnym zadania są dzielone z
innymi władzami: prawodawczą i sądowniczą. Sądy powszechne mają bowiem także obowiązek zapewnić
stosowanie prawa unijnego – są one traktowane jako podstawowy poziom sądowego stosowania tego prawa –
powszechnymi sądami unijnymi. Sądy mają do wypełnienia także istotną funkcję inicjowania procedury pytań
prejudycjalnych kierowanych do TSUE (art. 267 TFUE), jednak w świetle orzecznictwa Trybunału nie jest to
uprawnienie wyłączne.
Podstawowymi zasadami w których wykonuje się poszczególne funkcje w ramach sfer relacyjnych, są zasada
Równości państw członkowskich wobec prawa, poszanowanie ich tożsamości narodowej, z której wynika także zasada autonomii
proceduralnej oraz lojalnej współpracy, które brzmią następująco:
Art. 4 ust. 2 i 3 TUE
„2. unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec traktatów (zasada równości Państw Członkowskich wobec prawa), jak
również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w
odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu
zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W
szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego
(wszystkie te reguły wyrażają zasadę poszanowania tożsamości narodowej i zasadę autonomii proceduralnej).
3. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w
wykonywaniu zadań wynikających z traktatów.
Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z
traktatów lub aktów instytucji Unii.
Zasada autonomii proceduralnej oznacza więc, że państwa członkowskie mają swobodę wyboru ustroju politycznego oraz budowy
swojego własnego aparatu państwowego – oczywiście musi się to mieścić w ogólnych ramach wyznaczonych przez art. 2, tj. realizacji
wartości, na których opiera się Unia Europejskiego, w tym: poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości,
państwa prawnego, poszanowania praw człowieka, w tym praw mniejszości.
Wymienione zasady, w tym zasada lojalnej współpracy, wymagają aby państwa członkowskie zabiegały o wykonanie zobowiązań
traktatowych, ułatwiały wypełnianie zadań UE, a także powstrzymały się od wszelkich działań, które mogłyby co najmniej utrudnić
osiągnięcie przez unię jej celów.
Głównymi uczestnikami procesu podejmowania decyzji w tym zwłaszcza tworzenia prawa Unii Europejskiej są Rada Europejska oraz
Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska oraz Parlament Europejski. Rada Europejska nie pełni funkcji
Prawodawczej, wyznacza raczej kierunki rozwoju i priorytety polityczne Unii, Rada Unii Europejskiej natomiast złożona
jest z ministrów reprezentujących właściwe dla danej sprawy działy administracji krajowej. Komisja Europejska
dysponuje w sferze prawa administracyjnego wyłączną inicjatywą prawodawczą, z kolei Parlament Europejski
uczestniczy we współstanowieniu prawa z Radą UE.
W zależności od spraw będących przedmiotem decyzji mogą w nim uczestniczyć także inne instytucje i organy unii
Europejskiej takie jak Komitet Regionów.
W całym wspomnianym procesie dużą rolę odgrywa Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, orzeczenia TSUE są
wiążące w sprawach, w których zostały wydane, natomiast w sprawach podobnych są traktowane jako źródło reguł
mających w nich zastosowanie.
System podejmowania decyzji w Unii Europejskiej zawiera elementy współpracy międzyrządowe: Rada Europejska oraz
Rada Unii Europejskiej składają się z mających odpowiednie pełnomocnictwa przedstawicieli krajów członkowskich. W
pierwszym przypadku składa się z głów państw i szefów rządów oraz przewodniczącego Komisji i Wysokiego
Przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i bezpieczeństwa. W przypadku Rady Unii Europejskiej jej
„międzyrządowy” charakter polega na tym, że tworzą ją zwykle ministrowie resortowi właściwi do podejmowania
decyzji w określonych w porządku jej obrad sprawach. Parlament Europejski złożony z wybieranych w państwach
członkowskich deputowanych, zgodnie z art. 14 TUE pełni funkcje prawodawcze i budżetowe, ale również sprawuje
kontrolę polityczną i rolę konsultacyjną. Dokonuje również wyboru przewodniczącego Komisji Europejskiej.
Jednym z podstawowych działań państw członkowskich UE realizujących zasadę lojalnej współpracy jest zapewnienie
przez nie odpowiedniego udziału w pracach instytucji i organów UE. W większości przypadków obowiązek ten jest
realizowany przez administrację publiczną owych państw. W szczególności gremia przygotowujące decyzje Rady UE są
obsadzane przez przedstawicieli delegowanych przez te administracje publiczne.
W państwach członkowskich UE istnieje potrzeba legitymizacji decyzji dotyczących spraw z zakresu uczestnictwa państwa
w Unii Europejskiej. Dotyczy to w szczególności decyzji podejmowanych w negocjacyjno-koordynacyjnej sferze relacyjnej,
dotyczących krajowych stanowisk prezentowanych w unijnych gremiach decyzyjnych.
Przez legitymizację można rozumieć stan ogólnej, opartej na jakichś obiektywnych prawne przesłankach, akceptacji celów
działań oraz takich działań, które wiodą do ich osiągnięcia tj. akceptacji w aspekcie procesowym.
Tak rozumiana legitymizację każde państwo członkowskie UE osiąga poprzez prowadzenie przez swój rząd odpowiedniej
polityki informacyjnej oraz poprzez zapewnienie systemu parlamentarnej aprobaty rządowych decyzji w sprawach
dotyczących udziału państwa w Unii Europejskiej. W Polsce kwestię te reguluje ustawa z 08.10.2010r. o współpracy Rady
Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.
Przedkładane są właściwym komisjom parlamentarnym okresowe informacje dotyczące udziału RP w Unii, jak również
realizacji wielu innych obowiązków informacyjnych. W pewnym zakresie przewidziane obowiązki mają umożliwić
parlamentowi realizację jego własnych uprawnień wynikających już z prawa unijnego , w szczególności prawa do kontroli
przestrzegania przez prawodawcze organy UE zasady pomocniczości.
W wyniku ratyfikacji traktatów unijnych w państwach członkowskich nastąpiło włączenie wyrażonych w nich norm do
krajowych porządków prawnych. System prawny UE musi być więc zintegrowany z systemami prawnymi państw
członkowskich, a przepisy prawne UE muszą być stosowane przez sądy krajowe jak również przez organy administracji
publicznej państw członkowskich. Bezpośrednimi adresatami obowiązków określonych w traktatach są państwa
członkowskie UE, w prawie wtórnym wydanym na podstawie traktatów, bezpośrednimi adresatami bywają także inne
podmioty, zwłaszcza jednostki czyli osoby fizyczne, prawne itp.
W prawie UE wykorzystywane jest szerokie znaczenie pojęcia administracji publicznej, tak więc prawo krajowe UE oraz ich
praktyka konstytucyjna ostatecznie determinują w jakim zakresie to właśnie administracja publiczna będzie
odpowiedzialna za implementację konkretnych przepisów praw unijnego.
W systemie prawnym Unii istnieje zasadniczy podział jego źródeł na prawo pierwotne i prawo wtórne.
Podział źródeł prawa pomiędzy te dwie grupy wyznacza granicę ich podstawowej hierarchii, której zasadniczą rolą jest
wymaganie, aby akty prawa wtórnego były zgodne z aktami prawa pierwotnego.
Prawem pierwotnym są traktaty, na których opiera się funkcjonowanie Unii Europejskiej. Powstają one na mocy prawa
międzynarodowego – jako rezultat woli państw członkowskich wzajemnego związania się z postanowieniami owych
traktatów.
Ich stroną nie jest Unia Europejska, lecz państwa członkowskie je tworzące. Do źródeł prawa pierwotnego UE należy
także Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Za źródła prawa pierwotnego UE można także uznać zasady ogólne
prawa unijnego dające się wyprowadzić ze wspomnianych instrumentów prawnych.
Prawem wtórnym są w systemie Unii Europejskiej te akty, które są uchwalane na podstawie traktatów prawa
pierwotnego. Dla swojej prawnej ważności muszą mieć prawidłową podstawę prawną określoną w postanowieniach
traktatów, na których opiera się funkcjonowanie UE.
Do katalogu aktów prawa wtórnego należy więc zaliczyć także umowy międzynarodowe.
Zgodnie z postanowieniami obecnie obowiązujących traktatów (tj. traktatów w ich brzmieniu wynikającym z traktatu z
Lizbony, który wszedł w życie 01.12.2009r.) źródła prawa wtórnego dzieli na dwa zasadnicze rodzaje: akty ustawodawcze i
akty nieustawodawcze.
Traktat lizboński został opracowany aby zreformować Unię, został przyjęty przez Parlament Europejski 19 lutego 2008r.
Zgodnie z traktatem z Lizbony Parlament ma prawo powoływać przewodniczącego Komisji na podstawie wniosku Rady
Europejskiej, która uwzględnia wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego. Z nielicznymi wyjątkami traktat stawia na
równi Parlament Europejski z Radą w dziedzinach, w których wcześniej nie miało to miejsca, szczególnie takich jak uchwalanie
budżetu UE, polityka rolna, sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne. Traktat wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku po ratyfikacji przez
wszystkie 27 państw członkowskich.
Jeśli chodzi o podział aktów prawa wtórnego istotny jest również podział na akty delegujące i delegowane oraz akty wykonawcze,
których formuła jako aktów służących zapewnieniu jednolitego wykonania wiążących aktów Unii jest ustalona w art 291 TFUE.
Wysoka w hierarchii pozycja traktatów zapewnia w systemie prawa unijnego właściwe jego zakotwiczenie, przez to system ten
osiąga pewny stopień stabilności. Można ująć, iż oddziaływanie traktatów prawa pierwotnego jest zasadniczo wzmacniane przez
orzecznictwo TSUE, który stosunkowo łatwo dopuszcza możliwość bezpośredniej skuteczności ich postanowień, i to także w
sytuacjach, gdy normy nie są samowykonalne, lecz gdy wymaga tego potrzeba zapewnienia pożądanej efektywności.
Zasadniczymi formami operacyjnymi aktów prawnych UE zawierających materialne przepisy administracyjne są zgodnie z art. 288
TFUE – rozporządzenia, dyrektywy, decyzje. Zgodnie z wykładnią tego przepisu wszystkie akty są przyjmowane przez instytucje
UE „w celu wykonania kompetencji Unii”.
Art. 288 definiuje wszystkie wspomniane akty następująco:
„Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach Członkowskich.
Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty,
pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.
Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów”.
Dodatkowo przepis art. 288 TFUE zawiera postanowienie odnoszące się do aktów, które określamy jako prawo miękkie, są to
zalecenia i opinie. Nie mają one mocy wiążącej.
Jeśli chodzi o rozporządzenia UE, trzeba zaznaczyć, że oprócz generalnego charakteru oraz pełnego zakresu mocy obowiązującej,
akty te są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Bezpośrednie
Bezpośrednie stosowanie oznacza, że w momencie prawidłowego uchwalenia rozporządzenia prawa unijnego staje się ono częścią
krajowych porządków prawnych państw członkowskich UE, zaś zaczyna być sosowane w jego ustalonej przez prawodawcę unijnego
postaci w momencie wejścia w życie. Państwa członkowskie mają obowiązek nieutrudniania bezpośredniej skuteczności koniecznej w
odniesieniu do rozporządzeń i innych reguł prawa Wspólnoty.
Orzecznictwo TSUE wskazuje, że niedozwolone jest stosowanie żadnych zabiegów, które ukryłyby unijna naturę jakiejś reguły
prawnej.
Implementacyjna funkcja administracji publicznej państw członkowskich przejawia się w odniesieniu do dyrektyw. Z art. 288 TFUE
wynika, że z operacyjnego punktu widzenia bezpośrednim adresatem tego typu aktów są organy ustawodawcze państw
członkowskich Unii.
Trzeba jednak pamiętać, że w państwach członkowskich inicjatywę ustawodawczą ma rząd z reguły, inicjatywa parlamentarna jest w
tym zakresie wyjątkiem. W praktyce to na administracji publicznej spoczywa większość zadań w zakresie przygotowania projektów
aktów legislacyjnych, które są następnie kierowane do organów prawodawczych. Administracja publiczna ma również obowiązki
określane często jako „regulacyjne”. Polegają one na wydawaniu takich aktów, które mogą być przyjęte w ramach krajowej delegacji
ustawowej, a są konieczne dla prawidłowego wdrożenia dyrektyw.
Prawidłowe wypełnianie funkcji implementacyjnej (czyli polegającej na wydawaniu aktów prawnych stanowiących wykonanie prawa
wspólnotowego) przez administrację publiczną ma duże znaczenie dla państwa, ponieważ to sprawność administracji w tym zakresie
bezpośrednio decyduje o prawidłowym wypełnianiu przez państwo członkowskie jego zobowiązań wynikających z członkostwa w UE.
Chociaż zgodnie z art. 288 TFUE – dyrektywy nie obowiązują bezpośrednio w państwach członkowskich, to jednak mogą mieć w tych
krajach bezpośredni skutek. Oznacza on możliwość powoływania się przez podmioty prawa na niewdrożoną dyrektywę oraz
wywodzenia z niej uprawnień, które muszą być skuteczne przed organami państw członkowskich.
Z bezpośrednim skutkiem mamy do czynienia w następujących sytuacjach:
1) Gdy bezskutecznie upłynął termin do wdrożenia dyrektywy, a więc państwo zwyczajnie zwleka z jej implementacją,
a dany podmiot (może to być osoba fizyczna lub prawna) zaczyna stosować przepisy tej dyrektywy w miejsce
obowiązujących przepisów krajowych lub się na nie powołuje, wywodząc z niej swoje uprawnienia;
2) Gdy dany podmiot wywodząc konkretne - bezpośrednio go dotyczące i indywidualne – korzyści z niewdrożonej
dyrektywy, skierował wobec Skarbu państwa roszczenie odszkodowawcze w tym zakresie, udowadniając przy tym,
że istotnie z dyrektywy może on wywodzić swe konkretne prawa oraz, że pomiędzy niewdrożeniem dyrektywy a
zaistniałą sytuacją zachodzi związek przyczynowy;
3) Spóźnionego wykonania dyrektyw, gdy jednostka, kierując swoje roszczenia wywodzące z dyrektywy, podnosiła, że
termin do wystąpienia z roszczeniem nie upłynął, gdyż zaczął biec od chwili jej wdrożenia – co TSUE uznał za
twierdzenie uzasadnione z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej.
Jednocześnie właśnie w kontekście bezpośredniej skuteczności dyrektyw Trybunał Sprawiedliwości uznał za
niedopuszczalne wywodzenie przez administracje publiczną obowiązków w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynął termin
wdrożenia dyrektywy.
Trybunał sprawiedliwości powierzył sądom jak również organom administracji publicznej państw członkowskich,
określone obowiązki w przypadku niewykonanych tzn. niewdrożonych w terminie dyrektyw.
Obowiązki te aktualizują się w dwu różnych postaciach: tzw. efektu prekluzyjnego oraz wykładni prounijnej
(prowspólnotowej, przyjaznej prawu wspólnotowemu). Pierwszy aktualizuje się w postaci obowiązku wstrzymania się
organów państwa od działań sprzecznych z intencją prawodawczą wyrażoną w dyrektywie, po jej wejściu w życie, ale
jeszcze przed upływem terminu do jej wykonania. Efekt prekluzyjny wyraża się także w zakazie czynienia przez te organy
takich modyfikacji porządku prawnego i praktyki administracyjnej, które utrudniałyby lub uniemożliwiałyby jej
wdrożenie.
Wspomniany obowiązek prounijnej wykładni prawa krajowego aktualizuje się wtedy, gdy dana dyrektywa nie została
wykonana przez państwo członkowskie w terminie. Obowiązek ten powstaje niezależnie od tego, czy ta dyrektywa
spełnia kryteria bezpośredniego skutku. Polega ona na tym, że w przypadku gdy organ państwa ma do czynienia z
niewdrożoną dyrektywą, musi on, dokonać wykładni prawa krajowego w świetle niewdrożonej dyrektywy, aby osiągnąć
skutek w niej określony.
Zgodnie z art. 288 TFUE decyzje prawa unijnego mogą mieć charakter generalny albo indywidualny. Te o charakterze
generalnym wiążą ogólnie określonych adresatów w abstrakcyjnie określonych kryteriach zastosowania zawartych w
nich przepisów. Decyzje wskazujące konkretnych adresatów wiążą tylko ich.
Prawem miękkim UE są wypowiedzi normatywne jej instytucji, organów, nie mają one jednak mocy wiążącej.
W niektórych politykach unijnych oraz w niektórych formach wykonywania przez UE jej kompetencji obowiązki
implementacyjne administracji publicznej nie odnoszą isę tylko do – jako elementu zasadniczego – kwestii wykonania
prawa. W niektórych obszarach narzędziem służącym do zapewnienia właściwej realizacji obowiązków państw
członkowskich jest bowiem posługiwanie się albo mechanizmem warunkowości, albo szczególnymi mechanizmami
otwartej metody koordynacji.
W mechanizmach warunkowości sankcją za niezrealizowanie określonych obowiązków państwa członkowskiego jest
nieprzyznanie środków z budżetu ogólnego UE, zawieszenie już istniejącego finansowania albo jego wstrzymanie. W
otwartej metodzie koordynacji także może być przewidziany taki skutek albo jakiś inny środek o charakterze sankcji
stosowanej w ramach mechanizmu wspólnego decydowania państw członkowskich UE, z wyłączeniem kompetencji
Trybunału Sprawiedliwości UE.
Jeśli chodzi o łamanie prawa unijnego tzn. poprzez jego niepełne lub niewłaściwe wykonanie albo niezapewnienie mu
należytej skuteczności – np. poprzez nieefektywność systemu wykonania praw i obowiązków z niego wynikających, to
akty łamania prawa unijnego mogą prowadzić do wytoczenia państwu członkowskiemu przez inne państwo bądź
przez Komisję Europejską skargi do TSUE. Skargę na podstawie art. 259 TFUE państwo może kierować dopiero wtedy,
gdy wniesie ono sprawę do Komisji Europejskiej, zaś ta w terminie 3 miesięcy wyda uzasadnioną opinię albo
pozostawi kwestię bez jakiejkolwiek swojej reakcji.
Najczęstszymi postępowaniami spornymi przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej są te z art. 260 TFUE.
Poprzedza je uznanie przez Komisję Europejską, że dane państwo uchybiło jakiemuś zobowiązaniu wynikającemu z
traktatów, i wydanie przez nią uzasadnionej opinii, z której wynika obowiązek wezwania państwa do usunięcia
uchybień oraz przedstawienia jego własnych uwag.
Komisja Europejska wskazuje wysokość kary pieniężnej przez dane państwo. Na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE takie
same sankcje finansowe Komisja może nałożyć w przypadku uchybienia przez państwo obowiązkowi poinformowania
o środkach podjętych w celu wykonania dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą prawodawczą.