WADY LEGISLACJI

Bad laws are the worst sort of tyranny

Edmund Burke

Corruptissima respublica, plurimare leges

(Im bardziej chore państwo, tym więcej w nim ustaw
i rozporządzeń)
Tacyt

Każde działanie ustawodawcze jest ograniczeniem

wolności i powinno być wprowadzane, gdy jest
rzeczywiście uzasadnione
Christopher Staughton
 Do tej pory produkcja prawa w Polsce rosła w zastraszającym tempie, a
nasi ustawodawcy bili kolejne historyczne rekordy w liczbie stron
maszynopisu przyjmowanych nowych aktów prawnych. I tak na
przełomie lat 80. i 90. rocznie w parlamencie i ministerstwach
uchwalanych było po 1-2 tys. stron maszynopisu aktów prawnych
najwyższej rangi (ustaw i rozporządzeń).
 Pod koniec lat 90. skala produkcji prawa w Polsce wzrosła do 7 tys.
stron rocznie, a kiedy państwo dodatkowo przygotowywało się do
wejścia do Unii Europejskiej, ich liczba podskoczyła nawet do ponad 20
tys.
 Zalew nowych regulacji trwał niezależnie od tego, która partia akurat
rządziła. Rekord padł w 2016 r., kiedy przybyło 31,9 tys. stron
przepisów.
 Ale w zeszłym roku po raz pierwszy nastąpiła zmiana. Na lepsze. W 2017
r. w życie weszło 27 118 stron nowych ustaw i rozporządzeń, czyli o 15
proc. mniej niż w 2016 r. To pierwszy spadek od 2011 r.
 2017 r. w życie weszło w Polsce o 4788 stron ustaw i rozporządzeń mniej
niż rok wcześniej.
W 2017 roku aż 40 proc. projektów ustaw było
uchwalanych bez pochylenia się nad nimi
komisji sejmowych, a w przypadku 70 proc.
projektów debata w komisjach kończy się
między I a II czytaniem w Sejmie. Oznacza to,
że posłowie nie mają czasu na spokojnie
przyjrzeć się nowym przepisom, zasięgnąć
opinii ekspertów lub prawników.
 Efekt?
Z Sejmu mogą wychodzić ustaw
niedopracowane, z błędami, wymagające
szybkiej nowelizacji.
 „3 godziny i 37 minut codziennie — tyle czasu
musielibyśmy poświęcić, żeby przeczytać
nowe akty prawne. To aż 27 118 stron”
678 tys.
Tyle stron aktów prawnych trzeba było przeczytać w 27.02.2018 ,
2017 r., gdyby chcieć czytać nie tylko nowo
publikowane akty prawne, ale też akty prawne, do
których w tych pierwszych się odwołano.

16,3 mln
Tyle stron aktów prawnych trzeba było przeczytać w 2017 r., jeśli
oprócz nowo publikowanych aktów prawnych oraz aktów
prawnych, do których się odwołano, brać pod uwagę również
akty prawne, do których odwołano się w odwołaniach.

Gdyby chciał czytać te akty prawne razem z zawartymi w nich

odniesieniami do innych aktów prawnych, powinien robić to, bez przerw
na spanie czy jedzenie, przez 62 lata
 W 2017 r. w życie weszło 27 118 stron maszynopisu nowych aktów
prawnych – to o 15 proc. mniej niż w poprzednim, rekordowym roku
 Pomimo spadku dynamiki produkcji prawa, skala tego zjawiska
nadal jest ogromna.
 Produkcja jest nadal o 1/4 wyższa, niż kiedy Polska wchodziła do
UE i musiała dostosować swoje prawodawstwo do unijnego
 Żeby przeczytać nowe akty prawne, w 2017 r. trzeba było poświęcić
na to 3 godziny i 37 minut każdego dnia roboczego. Jeśli by czytać
je razem z odniesieniami – trzeba by to robić przez 62 lata
 Tempo prac parlamentu nad ustawami nieco spowolniło, ale nadal
jest błyskawiczne – uchwalenie ustawy zajmuje średnio 106 dni
 Rządowe konsultacje publiczne projektów ustaw nie są w pełni
transparentne.
 Formalności dochowane są tylko dla nielicznych projektów

Grand Thorton 2018

 Senatorowie przed 2:00 w nocy uchwalili bez poprawek ustawę o Sądzie Najwyższym
(izba wyższa nie poprawiła dwóch sprzecznych ze sobą zapisów.
Art. 12 mówi, iż Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego przedstawia
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej pięciu kandydatów na I prezesa Sądu
Najwyższego, spośród sędziów Sądu Najwyższego w stanie czynnym,
a art. 18 – iż do kompetencji ZO Sądu Najwyższego należy dokonywanie wyboru
trzech kandydatów na stanowisko I prezesa Sądu Najwyższego oraz przedstawianie ich
Prezydentowi RP.
 Biuro Legislacyjne przedstawiło wczoraj w Senacie opinie do ustaw o KRS i SN.
Wskazują w nich niezgodności planowanych zmian w prawie z konstytucją
(Dodatkowo w opinii Biura Legislacyjnego pojawiły się też zastrzeżenia mniejszego
kalibru, punktujące mniej istotne wady legislacyjne.)
 Według opinii Rzecznika Praw Obywatelskich „ilość i zakres wad legislacyjnych
powodują, że projekt ustawy nie powinien w tej postaci podlegać dalszemu
procedowaniu”
 Bez rzetelnych szacunków skutków nowego prawa jego tworzenie przypomina grę
w ruletkę. Efektem jest marnotrawstwo publicznych pieniędzy, wysokie koszty
transakcyjne, słaba jakość usług publicznych, częste nowelizacje prawa. Szacunki ten
powinien zawierać dokument towarzyszący każdemu projektowi ustawy. Dokumenty
takie owszem powstają, ale ich wartość jest często problematyczna.
 Rządowe Centrum Legislacji oraz Rada Legislacyjna zajmują się
jedynie technicznymi aspektami tworzenia prawa
 Doktryna wielokrotnie wskazywała na wady legislacji podatkowej, w
tym między innymi wprowadzanie zmian w przepisach w sposób mało
przemyślany.
 W pierwszej kolejności naprawy wymaga legislacja. Spoglądając na
porządek prawny z perspektywy jego stanowienia, widać bowiem
kryzys. Przed uchwaleniem ustawy powinna opiniować Rada Języka
Polskiego. Dzięki temu byłyby bardziej zrozumiałe – uważa adwokat
Aleksander Tobolewski - Bez szczególnie wnikliwej analizy mogę
powiedzieć, że w dużej mierze wynika to z jego niskiej jakości w
aspekcie językowym – formalnym. Przepisy pisane są bowiem
językiem w większości niezrozumiałym dla ludzi niebędących
prawnikami. Ba, często prawnicy, nawet utytułowani, nie rozumieją
konkretnego sformułowania przepisu, mozolnie dochodząc, co
ustawodawca chciał osiągnąć przez przyjęcie takiej a nie innej treści
 Eksperci sejmowego biura studiów i ekspertyz nie zostawili suchej nitki na
poprawkach zgłoszonych przez szefową gabinetu premiera Aleksandrę
Jakubowską. Wytykają błędy językowe, wady legislacyjne, ale przede wszystkim
niezgodność z konstytucją.
 Krajowa Rada Sądownictwa sprzeciwia się poselskiemu projektowi ustawy, który
w jej ocenie radykalnie rozszerza nadzór administracyjny ministra
sprawiedliwości nad sądami. Rada ma poruszyć ten temat w rozmowie z nowym
ministrem Markiem Biernackim.
 Pilne stworzenie atrakcyjnego dla inwestorów otoczenia prawnego jest kluczowe,
by powstrzymać wycofywanie się zagranicznych podmiotów z polskiego sektora
gazu łupkowego - oceniają eksperci Instytutu Kościuszki, który przygotował
analizę na ten temat.
 Ustawa przeciw dopalaczom idzie przez Senat pod presją rządu. - Prosimy o
akceptację, nawet jeśli są wątpliwości - mówił prezes Rządowego Centrum
Legislacji
 Zdaniem Konfederacji Pracodawców Polskich, zamieszanie wokół ustawy o grach
hazardowych po raz kolejny obnażyło wady polskiego procesu stanowienia prawa.
Uchwalona w 2005 r. ustawa o działalności lobbingowej, która w założeniu miała
„ucywilizować” kontakty osób zainteresowanych projektowanymi zmianami z
rządem, administracją i parlamentem, okazała się nieskuteczna.
 § 91. 1. Nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę.
Jeżeli jest to konieczne dla wyeliminowania rażącego błędu w
przepisach zmieniających ogłoszonej ustawy, można wyjątkowo
znowelizować te przepisy w okresie ich vacatio legis.
Nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2,
wprowadza się w życie najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy
zmienianej.
 od 1 marca 2016 r.:
§ 91. 1. Nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę.
W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli jest to
konieczne dla uniknięcia luki w prawie, można wyjątkowo
znowelizować przepisy zmieniające ogłoszonej ustawy w okresie
ich vacatio legis.
Nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2,
wprowadza się w życie z dniem wejścia w życie tych przepisów
zmieniających.
 Ustawa z dnia 10 maja 2018 r.
zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o
świadczeniach pieniężnych z
ubezpieczenia społecznego w razie
choroby i macierzyństwa oraz niektórych
innych ustaw
 Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.
zmieniająca ustawę - Prawo zamówień
publicznych oraz ustawę o zmianie
ustawy - Prawo zamówień publicznych
oraz niektórych innych ustaw
Konsekwencje:
 NIEKONSTYTUCYJNOŚĆ
 Niespójność
 Wieloznaczność
 Niestabilność
 Nieprzejrzystość
 Brak możliwości zapoznania się adresata z treścią norm
 Niezrozumienie prawa bez pomocy fachowców
Zasady tworzenia prawa
Z. MINIMALNEJ INGERENCJI

 Charakterystyczna dla poglądów liberalnych

 Konieczna przy obecnej „nadprodukcji
prawa”
 Wieleaspektów życia społecznego – brak
konieczności regulacji prawnej
 Zawłaszczanieprzez prawo coraz większych
i nowych obszarów życia
Z. SPOŁECZNYCH KONSULTACJI
 Najważniejszy etap stanowienia prawa
 Łączność pomiędzy stanowiącym prawo a
adresatem
 Możliwość poznania punktu widzenia adresata
 Aktualnie – brak aktu określającego
OBOWIĄZEK konsultacji społecznych
 Obowiązujące regulacje – Komisja Trójstronna,
o związkach zawodowych, działalność
lobbingowa
ZASADA JAWNOŚCI

Sytuacje braku jawności:

Brak vacatio legis
Stosowanie przepisów wewnętrznie
obowiązujących do podmiotów
zewnętrznych
ZASADA KOMUNIKATYWNOŚCI

Język prawny – wysoce

specjalistyczny
Konieczność właściwego
rozumienia przepisów
Zasada obowiązująca także przy
tworzeniu aktów prawa unijnego
Z. ADEKWATNOŚCI ŚRODKÓW DO CELU

Prawo – niejedyny
regulator zachowań
Konieczność badania
skuteczności regulacji
prawnej
Z. CYKLICZNEJ ANALIZY EFEKTÓW
DZIAŁANIA
Celowość działania prawodawcy
Konieczność badania efektów pracy
prawodawcy
Eliminacja norm nieskutecznych
Regulacje sunset – automatyczna utrata mocy
prawnej przepisów po określonym czasie
(samoczynne oczyszczanie się systemu)
ZASADY TECHNIKI PRAWODAWCZEJ
 Technikaprawodawcza – umiejętność polegająca
na celowym, racjonalnym, opartym na wiedzy
formułowaniu przepisów prawnych i aktów
normatywnych
 Trzy typy zagadnień:
 Sposoby wyznaczania zachowania się przez
przepisy prawne
 Sposoby wyrażania wzorów powinnego zachowania
 Językowe i systematyczne ujęcie przepisów i ich
zbiorów w postaci aktu normatywnego
 DZIAŁ I
Projekt ustawy
Rozdział 1
Przepisy ogólne
§ 1. 1. Podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się w szczególności:
1) wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem
pożądanych kierunków ich zmiany;
2) analizą aktualnego stanu prawnego, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych, którymi Rzeczpospolita Polska jest
związana, w tym umów z zakresu ochrony praw człowieka, oraz prawodawstwa organizacji i organów międzynarodowych, których
Rzeczpospolita Polska jest członkiem;
3) ustaleniem możliwości podjęcia środków interwencji organów władzy publicznej, alternatywnych w stosunku do uchwalenia ustawy;
4) określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych
rozwiązań;
5) zasięgnięciem opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organów władzy publicznej.
2. W przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, jeżeli projekt ten nie jest opracowywany na podstawie założeń, należy w
szczególności:
1) ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzinie;
2) określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez uchwalenie ustawy;
3) ustalić rozwiązania prawne alternatywne, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów;
4) sformułować prognozy podstawowych i ubocznych skutków zamierzonych rozwiązań prawnych alternatywnych, w tym wpływu tych rozwiązań
na system prawa;
5) określić skutki finansowe poszczególnych rozwiązań prawnych alternatywnych oraz ustalić źródła ich pokrycia;
6) dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.
Zanim zostanie podjęta decyzja o przygotowaniu projektu
ustawy należy:
W przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy
należy:
 5 etapów:

 Analiza problemu – stwierdza, czy istnieje realny

problem społeczny lub ekonomiczny wymagający
interwencji legislacyjnej.
 Analiza scenariusza bazowego – określa przewidywany
rozwój sytuacji w przypadku nie podjęcia interwencji
legislacyjnej.
 Analiza celu regulacji – określa, w jakim stopniu
interwencja legislacyjna powinna rozwiązać dany
problem.
 Analiza wariantów regulacji – identyfikuje rozwiązania
regulacyjne przydatne do osiągnięcia wyznaczonego celu.
 Analiza kosztów i korzyści – określa, które rozwiązanie
regulacyjne przynosi maksimum korzyści przy minimum
kosztów.
Zasady prawidłowej legislacji w orzecznictwie TK
 Klauzula demokratycznego państwa prawnego: zbiorcze wyrażenie szeregu
reguł i zasad, które wprawdzie nie zostały expressis verbis ujęte w tekście
Konstytucji, ale w sposób immanentny wynikają z aksjologii oraz istoty
państwa prawnego (Wyrok TK z 16 czerwca 1999 r., sygn. P.4/98)
 Określa treść klauzuli
 daleko idące konsekwencje, zakresie zasad „prawidłowej legislacji” - Wyrok
TK z 30 października 2001 r., sygn. K.33/00, OTK w 2001 r., cz. II, poz. 52, s.
512; wyrok TK z 17 maja 2005 r., sygn. P.6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50,
s. 702; wyrok TK z 12 września 2005 r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005,
poz. 91, s. 1078, wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. K.26/97, OTK w 1997
r., poz. 24, s. 465; wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K.41/02, OTK ZU nr
6/A/2002, poz. 83, s. 1083; Wyrok TK z 17 maja 2005 r., sygn. P.6/04, OTK ZU
nr 5/A/2005, poz. 50, s. 702. Zdanie odrębne sędziego Trybunału
Konstytucyjnego Ewy Łętowskiej od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3
listopada 2006 r., sygn. K.31/06, OTK ZU nr 10A/2006, poz. 147, s. 1547;
wyrok TK z 8 listopada 2006 r., sygn. K.30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149,
s. 1588.
 Stanowienie prawa – domena parlamentu
 TK - powołany do badania, czy parlament nie narusza przy tym norm, zasad i wartości ustanowionych w
Konstytucji, NIE OCENIA słuszności czy celowości działań ustawodawcy
 Punkt wyjścia kontroli – racjonalność prawodawcy - normy prawne mają stanowić najskuteczniejszy
środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej
 przepisy powinny być sformułowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego
 wymóg logicznej poprawności i spójności dotyczy całego aktu normatywnego
 każda regulacja prawna, nawet o charakterze ustawowym, musi spełniać wymóg dostatecznej
określoności (Wyrok TK z 22 maja 2002 r., sygn. K.6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33, s. 448; Wyrok
TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K.41/02, OTK ZU nr 6A/2002, poz. 83, s. 1086)
 stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i
przyznawanych praw
 zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez jego organy prawa (Wyrok
TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K.27/00, OTK w 2001 r., cz. I, poz. 6, s. 149; wyrok TK z 30 maja 2005 r.,
sygn. P.7/04, OTK ZU nr 5A/2005, poz. 53, s. 733. 43 Wyrok TK z 7 lutego 2006 r., sygn. SK.45/04, OTK
ZU nr 2/A/2006, poz. 15, s. 171. 44 Wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K.27/00, OTK w 2001, cz. I, poz.
6, s. 149–150; wyrok TK z 30 maja 2005 r., sygn. P.7/04, OTK ZU nr 5A/2005, poz. 53, s. 733) opiera się
ona na pewności prawa – stabilność prawa - niezaskakiwanie adresatów regulacji kolejnymi
pomysłami - zakaz nadmiernej ingerencji - zasada ochrony (poszanowania, zachowania) praw
niewadliwie nabytych – pacta sunt servanda – lex retro non agit – odpowiednie vacatio legis
 Kondycja procesu legislacyjnego
a gwarancje ochrony praw człowieka
– perspektywa pozarządowa – HELSINSKA
FUNDACJA PRAW CZŁOWIEKA - Warszawa, 2012 r.
 W ramach prac Programu przyjęto koncepcję obserwacji przebiegu całego procesu legislacyjnego - od
przygotowania planu zmian, po monitorowanie tego jak wprowadzona regulacja sprawdziła się w praktyce
 inicjatywa ustawodawcza
 Udział w pracach legislacyjnych na etapie tworzenia projektu
 Uwagę skoncentrowano tylko na niektórych regulacjach. Najważniejsze z nich to: ustawa z dnia 4 lutego
2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, ustawa z dnia 18
sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych , ustawa z dnia 31 sierpnia 2011
r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i niektórych innych ustaw ustawa z dnia 16
września 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw projekt
założeń ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej , rozporządzenie z dnia 10 sierpnia
2011 r. w sprawie zapisu dźwięku albo obrazu i dźwięku z przebiegu posiedzenia jawnego
 ww. regulacje bądź to stanowiły priorytety Rady Ministrów, bądź też ich wprowadzenie było konieczne z
uwagi na przygotowania ważnego dla Polski wydarzenia publicznego
 Wątpliwości budzi podejście Rady Ministrów do realizacji obowiązku
przygotowania i konsultowania projektów założeń ustaw:
 Zdarza się tu: odstępowanie od ich przygotowania i konsultowania , jak i
poddawanie konsultacjom projektów założeń, które w gruncie rzeczy zawierają
gotowe propozycje przepisów, co rodzi wątpliwość w zakresie możliwych
przyszłych modyfikacji, angażowanie strony pozarządowej w procesie
legislacyjnym traktowane jest jako „przykry formalny obowiązek
 Wątpliwa jest jakość przygotowywanych przez Radę Ministrów uzasadnień do
projektów założeń oraz projektów ustaw: Gdy idzie o uzasadnienia projektów
założeń, wbrew twierdzeniom Rządowego Centrum Legislacji, już po wejściu w
życie uchwały nr 214 można mówić o ograniczaniu waloru informacyjnego
uzasadnień w zakresie m.in. problematyki praw i wolności konstytucyjnych .
Wśród błędów dotyczących uzasadnień (a szczególnie OSR-ów) projektów ustaw
wymienić należy m.in. lakoniczne wskazanie, że wprowadzenie regulacji nie
wywoła skutków finansowych dla budżetu państwa , odstępowanie, wybiórcze
omawianie bądź zniekształcanie uwag zgłoszonych w ramach konsultacji
społecznych , brak aktualizacji mimo zmiany wersji projektu , czy wreszcie brak
wnikliwych, interdyscyplinarnych analiz w zakresie celów i skutków.
 Rozbieżne jest podejście do organizowania konferencji uzgodnieniowych.
 Kolejnym problemem jest brak jednolitego podejścia do organizowania instytucji
konferencji uzgodnieniowej. Zgodnie z § 14 ust. 2 Regulaminu pracy Rady Ministrów
obowiązek zorganizowania konferencji uzgodnieniowej istnieje dopiero w przypadku
„zgłoszenia licznych uwag o charakterze merytorycznym”. (…) Często w praktyce
twórcy projektu interpretują uwagi zgłoszone przez stronę pozarządową jako wyraz
akceptacji dla idei projektu, w związku z czym przyjmują, że istnieje konsensus co do
proponowanych zmian
 Mimo istnienia planów pracy resortów wciąż istotnym elementem tworzenia prawa
przez Radę Ministrów są projekty pozaplanowe. Projekty niezamieszczone w wykazie, z
wyłączeniem projektów wykonujących orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (tu bowiem
rzeczywiście może pojawić się konieczność wprowadzenia nieplanowanej zmiany prawa),
podważają ideę planowania legislacyjnego.
 Brak systemowego podejścia do reformy wymiaru sprawiedliwości powoduje, że formą
reakcji na bieżące, negatywnie oceniane przez społeczeństwo wydarzenia medialne są
spontaniczne zmiany w prawie
 Krótki czas, pozostały do końca kadencji, nie przeszkadza w inicjowaniu
kompleksowych i fundamentalnych dla wymiaru sprawiedliwości zmian
 Przygotowywanie projektów aktów wykonawczych, które powinny stanowić załącznik
do projektów rządowych, nadal jest niezwykle problematyczne
 Wielość propozycji zmian w prawie, dotyczących tego samego przedmiotu
regulacyjnego i oddzielne prowadzenie prac nad nimi, powoduje trudności w należytym
określaniu. Odpowiednie określenie odgrywa niezmiernie ważne znaczenie dla adresatów
projektowanych zmian w prawie. Dlatego ważne jest by zakreślając jego termin, twórcy
mieli świadomość, że samo ogłoszenie regulacji w Dzienniku Ustaw nie powoduje
automatycznie dotarcia informacji o zmianie w prawie do jego adresatów.
 Wciąż dostrzegalny jest brak przepływu informacji o problemach regulacyjnych między
resortami
 Informowanie o przebiegu rządowego procesu legislacyjnego
 Problemem jest nadal określanie zbyt krótkich terminów na przedłożenie opinii do
konsultowanych projektów
 Nadal w praktyce rozwiązania autorstwa Rady Ministrów bywają przedkładane
parlamentowi jako projekty poselskie lub senackie
 Wątpliwości budzi nieraz przygotowanie legislacyjne pracowników resortów. Na etapie
prac parlamentarnych projekty rządowe podlegają licznym zmianom nie tylko o charakterze
merytorycznym, ale i legislacyjnym, językowym, co każe spytać o merytoryczne
przygotowanie pracowników resortów w zakresie tworzenia regulacji prawnych. Z istnienia
tego problemu decydenci zdają sobie sprawę i faktu tego nie ukrywają
7 grzechów głównych stanowienia prawa w
Polsce – raport legislacyjny 2016 (Pracodawcy
Rzeczypospolitej Polskiej
 Niniejszy Raport opiera się na analizie 246 ustaw
uchwalonych przez Sejm VIII kadencji od 19 listopada 2015
r. do 16 grudnia 2016 r. Spośród tych ustaw eksperci
Centrum Monitoringu Legislacji Pracodawców
Rzeczypospolitej Polskiej wyselekcjonowali 101, które w
większym bądź mniejszym stopniu dotyczą prowadzenia
działalności gospodarczej.
 Jakość prawa w Polsce jest niska, a stwierdzenie to
znajduje oparcie w licznych analizach oraz badaniach
opinii społecznej. Niemal połowa ankietowanych
przedsiębiorców wskazuje na złe bądź skomplikowane
prawo (w szczególności podatkowe) jako istotną barierę
dla prowadzenia i rozwijania działalności gospodarczej. To
paraliżuje instytucje publiczne, utrudnia życie
obywatelom, a dla przedsiębiorców podwyższa ryzyko
prowadzenia biznesu.
 Grzech pierwszy: nierzetelne konsultacje - 39% tyle wyniósł odsetek zbadanych
ustaw, których konsultacje społeczne zostały przeprowadzone w nierzetelny sposób
- zaniechanie kierowania projektów aktów prawnych do konsultacji z partnerami
społecznymi, pomijanie konsultacji z Radą Dialogu Społecznego, prowadzenie
konsultacji w sposób iluzoryczny, gdy przeznaczono na nie zbyt mało czasu bądź
spełniono formalny wymóg przeprowadzenia konsultacji, lecz bez zamiaru
uwzględniania zgłoszonych uwag (tzw. konsultacje w złej wierze), uwzględnienie
uwag tylko jednej ze stron. Skrajnym przykładem nierzetelności konsultacji jest
ich przeprowadzanie po przyjęciu projektu przez Radę Ministrów. Co na takim
etapie można konsultować?
 Ping-pong z prawem wodnym w tle
 Szczególnym przypadkiem, który wymaga podkreślenia w Raporcie, jest projekt
ustawy – Prawo wodne. Ustawa ta, wdrażająca unijne dyrektywy, była
przygotowywana przez resort środowiska w sposób niemal tajny, a po upublicznieniu
projektu została „przejęta” przez szefa Stałego Komitetu Rady Ministrów. Wszystko
wyłacznie z powodu licznych protestów przedsiębiorców, samorządów i obywateli.
Komitet przez wiele tygodni „mielił” projekt aż ten wrócił do resortu. Pojawiały się
kolejne wersje, a na koniec – w październiku 2016 r., Rada Ministrów odrzuciła
gotowy już dokument i zapowiedziała przygotowanie nowego. W trakcie prac nad
tym projektem partnerzy społeczni wielokrotnie apelowali o rzetelne konsultacje i
uwzględnianie zgłaszanych uwag, lecz dostęp do projektodawców był utrudniony.
 Grzech drugi: tajne projekty - 15% zbadanych ustaw zostało
przyjętych na bazie „tajnych projektów”. Grzech ten dotyczy
projektów ujawnionych dopiero po ich przyjęciu przez Radę
Ministrów. Przymiot tajności w większości przypadków dotyczy
ustaw przygotowanych przez rząd (ministrów), gdy treść
projektu została upubliczniona dopiero po przyjęciu
dokumentu przez Radę Ministrów, czyli przed skierowaniem do
Sejmu.
 Głównym przykładem jest tutaj ustawa o inwestycjach w
zakresie elektrowni wiatrowych
 Grzechtajności należy także odnieść do poszczególnych
etapów procesu legislacyjnego oraz dostępu do informacji na
ich temat.
 Grzech trzeci: wrzutki poselskie, 28% zbadanych ustaw nosiło znamiona
„wrzutki poselskiej”.
 Klasycznie „wrzutka” oznaczała sytuację, w której posłowie zgłaszali
poprawki do projektu, które – nierzadko wbrew intencji projektodawcy –
dokonywały istotnych zmian w projekcie ustawy. Bardzo często to rząd
(ministrowie) tuż przed posiedzeniem (pod) komisji przynosili dziesiątki
(stron) poprawek, wywracając projekt do góry nogam
 projekt poselski w sytuacji, gdy to rząd powinien skierować projekt do
Sejmu. Mówiąc wprost, przez wrzutkę poselską rozumiemy także
zgłoszenie projektu przez grupę posłów, chociaż materia ustawy wskazuje
na to, że projekt powinien być rządowy.
 Negatywną praktykę nadmiernego wykorzystywania inicjatywy
poselskiej dobitnie obrazują sytuacje wskazujące na to, iż posłowie
dopiero po wniesieniu do Sejmu projektu dowiadują się, iż są jego
wnioskodawcami. Może to wskazywać na upowszechnienie się zwyczaju
podpisywania przez nich list poparcia projektów in blanco.
 Senatorowie sami nie wiedzą, jaką wrzutkę podatkową będą w zgłaszać

 Jednym z najlepszych przykładów tzw. wrzutki poselskiej z okresu objętego analizą są

prace senatorów nad ustawą o obniżko-podwyżce kwoty wolnej od podatku i demontażu
FIZ (więcej o tej ustawie na kolejnej stronie). Kiedy jej projekt miał już zostać przyjęty
przez parlament w kształcie jawnie sprzecznym z orzeczeniem Trybunału
Konstytucyjnego, w ostatniej chwili w kręgach rządowych nastąpił moment
oprzytomnienia. Zdecydowano, że zostanie wprowadzone rozwiązanie gwarantujące
minimum egzystencji w kwocie wolnej od podatku, choć przy jak najmniejszym
obciążeniu dla budżetu państwa. Dokonanie tych zmian zapowiedział wicepremier
Mateusz Morawiecki pomimo tego, iż teoretycznie projekt nigdy nie leżał w jego gestii.
Następnie przez kilka kolejnych dni i nocy w Ministerstwie Finansów trwało gorączkowe
przeliczanie poszczególnych wariantów obniżko-podwyżki kwoty wolnej od podatku.
Prace niestety przeciągnęły się. W konsekwencji senatorowie niemal do ostatniej chwili
musieli cierpliwie wyczekiwać na dostarczenie im tekstu poprawki do ustawy, którą mieli
następnie bezzwłocznie zgłosić jako swoją własną.
 Ustawa o podwyżko-obniżce kwoty wolnej oraz demontażu FIZ - Projekt ustawy został
zgłoszony przez grupę posłów PiS w poniedziałek 31 października 2016 r. w czasie
długiego weekendu, tuż przed ustawowo wolnym od pracy dniem Wszystkich Świętych.
Wszelkie przesłanki świadczą o tym, iż w pracach nad nim – pomimo wniesienia go w
ramach inicjatywy poselskiej – wiodącą rolę odgrywało Ministerstwo Finansów.
Grzech czwarty:pośpiech - 36%
zbadanych ustaw zostało uchwalonych w
nadmiernym pośpiechu
 W obecnej kadencji parlamentu pośpiech stanowi immanentną cechę procedowanych
projektów ustaw. Można go przypisać aż co trzeciemu projektowi! Jak wynika z badań średni
czas prac parlamentu nad ustawą to 77 dni, a jeszcze dekadę temu było to 200 dni.
 „Ustawy instant”
 Nierzadko mamy do czynienia z bardzo niedobrą praktyką, którą można określić mianem
„ustaw instant”. Spójrzmy na przykład, jakim jest ustawa z dnia 16 grudnia 2015 r. o
kształtowaniu ustroju rolnego (tzw. ustawy o ochronie ziemi rolnej). Projekt poselski
wpłynął do Sejmu 1 grudnia. Już 4 grudnia skierowano do I czytania w komisji, a 9 grudnia
przyjęto sprawozdanie. Stanowisko Rządu wpłynęło… 14 grudnia. Natomiast 15 i 16 grudnia
odbyły się II i III czytanie (głosowanie), a następnie uchwaloną ustawę skierowano na ręce
Marszałka Senatu. Senat zajął się ustawą 18 grudnia i nie wniósł poprawek. Ustawa trafiła na
biurko Prezydenta RP, który podpisał ją 21 grudnia. Wszystko w mniej niż trzy tygodnie, z czego należy odjąć
po trzy soboty i niedziele. Nie trzeba dodawać, iż ustawę nowelizowano w lipcu 2016 r., pilnie, ponieważ
podczas prac nad pierwotnym projektem – z racji pośpiechu – nie przewidziano wystąpienia istotnych
problemów.
 Podobnych przykładów „ustaw instant” jest więcej. Wspomnijmy o jeszcze
jednym, który można uznać za sztandarowy – ustawa o wsparciu kobiet w ciąży
i rodzin „Za życiem”. Był to tajny (patrz wyżej) projekt rządowy. Wpłynął on do
Sejmu 2 listopada 2016 r., a już 4 listopada go uchwalono. Tego samego dnia (!)
skierowano go do Senatu, który rozpatrzył ustawę i nie wniósł do niej poprawek.
Prezydent podpisał ustawę 10 listopada. Po odjęciu soboty i niedzieli
otrzymujemy „ustawę instant” gotową w 6 dni.
 Praktyka „ustaw instant” dewastuje proces legislacyjny i ma wyjątkowo
negatywny wpływ na jakość stanowionego prawa. Można odnieść wrażenie, że
ustawy są szybciej uchwalane, niż czytane przez adresatów nowych regulacji.
 Można odnieść wrażenie, że ustawy są szybciej
uchwalane, niż czytane przez adresatów nowych
regulacji.
Grzech piąty: brak koncepcji - 11%
zbadanych ustaw uchwalono mimo braku
koncepcji
Jest to grzech paradoksalny, gdyż od razu pojawia się pytanie – czy można
przygotować projekt ustawy, nie mając pomysłu co powinna ona zawierać? Coraz
częściej w przypadku tworzenia prawa mamy do czynienia z sytuacją, w której
brakuje wiodącej koncepcji. Mówiąc inaczej, pomysłów jest tak dużo, że
powstaje chaos informacyjny, który napędza niepewność w gospodarce. Niestety
w obecnej kadencji Sejmu mieliśmy do czynienia z brakiem wiodącej koncepcji,
a przez to chaosem i niepewnością, w kluczowym z punktu widzenia
przedsiębiorców obszarze, jakim są podatki.
 Dwa projekty, z czego jeden po uchwaleniu trzeba było zawiesić (po
reprymendzie Komisji Europejskiej), walczą tu o niechlubną koszulkę lidera. W
szranki stanęły projekty dotyczące tzw. podatku handlowego oraz tzw.
jednolitego podatku. Ten pierwszy, po przedstawieniu kilku (kilkunastu?) wersji
uchwalono, a później zawieszono jego obowiązywanie. Pierwotnie miał obciążyć
tylko duże sieci handlowe, ale projektodawcy szybko zrozumieli, że taka wersja
podatku na pewno nie przejdzie w Brukseli. Usilne prace nad modyfikacją daniny
prowadzono w niebywałym chaosie, a ostateczna wersja i tak poszła do kosz
Grzech szósty: nadregulacja,, 12%
zbadanych ustaw nakładało zbędne ciężary
regulacyjne
 Ustawy wyznaczają ramy postępowania, a szczegółowe
obowiązki zazwyczaj nakładają rozporządzenia, czyli akty
wykonawcze. Jak zatem można mówić o nadregulacji?
Otóż można, gdyż nakładanie przesadnych regulacji (tzn.
zbyt daleko idących nakazów, zbyt wielu zakazów) jest
kosztowne i niepotrzebne. Zazwyczaj o nadregulacji
wspomina się przy okazji wdrażania unijnych dyrektyw do
polskiego porządku prawnego. Jest to idealna okazja dla
biurokratów, z danego resortu bądź urzędu, aby uzasadnić
potrzebę własnego istnienia i zapewnić długoterminowo
swój byt.
Grzech siódmy: niestabilność prawa, 16% ustaw
przyczyniło się do pogłębienia niestabilności prawa
 Grzech nad grzechami, grzech kardynalny, czy też metagrzech. Jakkolwiek tego
nie nazwać, niestabilne prawo jest szczególnie niebezpieczne dla stosujących się
do niego podmiotów (obywateli, przedsiębiorców, urzędników). Na ten grzech
pracuje sześć pozostałych, a gdyby tylko uniknąć pośpiechu oraz poddać projekty
rzetelnym konsultacjom, stopień niestabilności prawa byłby o wiele mniejszy.
 Wielokrotne zmienianie tych samych przepisów w ciągu jednego roku
 Jednym z przykładów niestabilności prawa jest nowelizacja ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych, dotycząca zwiększenia poziomu
opodatkowania odpraw wypłacanych osobom zarządzającym spółkami Skarbu
Państwa. Została ona najpierw uchwalona 25 listopada 2015 r., lecz już 22
grudnia tego samego roku uchwalono jej ponowną nowelizację, poprawiającą
wadliwe rozwiązania zawarte w poprzedniej wersji. Podobna sytuacja miała
miejsce w przypadku ustawy o funkcjonowaniu górnictwa kamiennego, która
była nowelizowana trzykrotnie w ciągu roku
Rok 2018
Prawo tworzone „na szybko” i niech inni siedzą cicho – GAZETA
PRAWNA

 Zdaniem ekspertów od dawna już parlament nie jest areną racjonalnego

samookreślenia. Stał się manufakturą prawa, w której wszystko da się wyprodukować.
Skoro posłowie nie wiedzą, nad czym głosują, to głosują nad byle czym. Choć chcą
dobrze, to wychodzi jak zawsze. Czyli jak? Bardzo grzesznie. A grzechów jest tylko 7…
Ale ustaw – coraz więcej; nic tylko się spowiadać.
 Niestety, nie zaobserwowano poprawy w porównaniu do pierwszego roku pracy
parlamentu. Nadal popełniane są liczne błędy podczas tworzenia prawa, co przekłada
się m.in. na problemy przedsiębiorców, którzy muszą się do tego prawa stosować.
Liczba ustaw oraz stron, jakie zajmują w Dzienniku Ustaw, nadal jest bardzo duża
(nawet nieco większa niż rok wcześniej). Niechętnie słucha się głosu ekspertów,
lekceważąc konsultacje społeczne oraz unikając okazji, podczas których można
poznać zdanie przedstawicieli świata biznesu i świata pracy. Legislator skraca też
terminy przeznaczone na konsultacje, argumentując to ważnymi powodami. Jak
twierdzą eksperci z PRP, w wielu przypadkach popełnia on grzech. Tylko, że raz można
uznać, iż jest to grzech ciężki, a innym razem lekki.
 https://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1145810,raport-prp-jakosc-prawa-w-polce-l
egislacja-eksperci-o-prawie.html
 Obecnie PRP przyjrzało się 15 miesiącom prac Rządu, Sejmu, Senatu i Prezydenta RP,
który swoim podpisem żyruje uchwalane przez większość parlamentarną rozwiązania
prawne. Przeanalizowali przy tym 263 ustawy uchwalone w tym okresie, z których
wybrano 108, mających największe znaczenie dla przedsiębiorców. Oceniono je pod
kątem grzechów legislacji i na tej podstawie stworzono ranking najbardziej grzesznych
ustaw. Okazuje się, że miesiącami wyjątkowych bubli prawnych są marzec, lipiec oraz
grudzień, czyli okresy kiedy posłowie i politycy raczej myślą o wypoczynku niż o jakości
życia obywateli. Jedynym czym można pocieszyć się przy okazji publikacji raportu, to
tylko znacznym spadkiem wrzutek poselskich. Za to liczba niekonsultowanych
projektów znacznie poszybowała w górę.
 Ważne. Obecnie przyjmujemy rocznie już około 30 tys. stron przepisów - dwa razy
więcej niż dekadę temu - i z dzisiejszej perspektywy produkcja prawa na poziomie 15
tys. stron wydaje się szczytem marzeń.
 Ważne.
Tylko 59 proc projektów trafiło do konsultacji z RDS z naruszeniem przepisów ustawy
(tzn.naruszeniem terminów i zasad konsultacji). Naruszenie zasad konsultacji z RDS
dotyczyło m.in.: projektów ustaw z pakietu Konstytucji Biznesu, projektu ustawy o
szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2017,
projektu ustawy o jawności życia publicznego, projektu ustawy o zmianie ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych (tzw. 30-krotność).
Niezależni eksperci o jakości
stanowionego prawa w Polsce.
 Od dawna już parlament nie jest areną racjonalnego samookreślenia. Stał się
manufakturą prawa, w której wszystko da się wyprodukować. Prawo przestało
wyrażać reguły rozumu (logosu) umożliwiające kształtowanie ładu
społecznego. Prawem jest to, co większość za prawo uznaje. Tymczasem
prawo powinno powstawać w trybie konstytucyjnie przewidzianym,
materialnie być zgodne z konstytucją, a przy tym spełniać wymóg
racjonalności. Powinno służyć efektywnej realizacji stawianych celów. Wymóg
ten jest niemożliwy do realizacji, gdy prawo pisane jest na kolanie, gdy w
procesie legislacyjnym w sposób powierzchowny dokonuje się oceny skutków
regulacji
Dobrego prawa nie napisze się przez przypadek
dr hab. Jacek Zaleśny konstytucjonalista Uniwersytet Warszawski
 Jakość stanowienia prawa w Polsce jest bardzo niska i trudno nie zgodzić się z
diagnozą Pracodawców RP, że jest to jedna z największych barier w rozwoju
polskiej gospodarki. Wydaje się, że udawane konsultacje, wrzutki poselskie,
projekty ważnych ustaw pisane na kolanie itp. przestały być już tylko
epizodycznymi wybrykami legislatorów, a raczej stały się naturalnym
elementem procesu stanowienia prawa w Polsce. Co gorsza, wydaje się, że z
roku na rok sytuacja się pogarsza. O ile jeszcze kilka lat temu oburzaliśmy
się, że posłowie musieli głosować nad wielostronicowym projektem ustawy,
którego nawet nie mieli czasu przeczytać, o tyle dzisiaj jest to na tyle częsta
praktyka, że stałą się rutyną, media nawet już o takich przypadkach nie
informują. Prawodawcy stosują takie praktyki tak często, że obywatele nie
mieli wyjścia - musieli się do tego przyzwyczaić. Dlaczego standardy procesów
legislacyjnych tak się obniżają? Naszym zdaniem główną przyczyną jest po
prostu rosnąca nadprodukcja prawa

Legislatorzy wpadli w nieokiełznany pęd tworzenia nowych przepisów

Przemysław Polaczek, partner zarządzający w Grant Thornton
 Brak lub pozorne przeprowadzanie konsultacji społecznych
negatywnie wpływa na jakość nowego prawa. Projektodawcy są
przekonani, że wiedzą co i jak trzeba zrobić. Tymczasem często
nie mają świadomości prawdziwych bolączek i potrzeb
konkretnych zmian w prawie. Jeden „grzech” napędza kolejny.
Im mniej przemyślana zmiana, tym częstsze poprawki przepisów,
co skutkuje niestabilnością prawa. Piętrowe nowelizacje,
nieprecyzyjne normy czy brak przepisów przejściowych
sprawiają, że nawet prawnicy mają wątpliwości kiedy i które
przepisy należy stosować. Problemem nadal są liczne inicjatywy
parlamentarzystów, którzy w większości przypadków nie mają
prawniczego przygotowania ani eksperckiej wiedzy w danej
dziedzinie.
Pospiech, ale i opieszałość
radca prawny Ewa Kuczyńska – Kancelaria Prawna GFP_Legal