 Zasada ponoszenia odpowiedzialności

odszkodowawczej przez władzę publiczną

wobec jednostek, tj. osób fizycznych i
prawnych, za wyrządzone im szkody jest od
dawna uznana w prawie międzynarodowym
(sprawa fabryki chorzowskiej z 1927 r.)
 W prawie Unii zasada ta nie wynika z

przepisów traktatowych, lecz została

ustanowiona przez Trybunał Sprawiedliwości.
 Tłem jej ukształtowania były z jednej strony
trudności państw członkowskich związane z
implementacją dyrektyw, a z drugiej strony
konieczność zapewniania ochrony uprawnień,
które te niewdrażane akty prawne miały
gwarantować jednostkom
 Trybunał dość wcześnie zastanawiał się nad tym
zagadnieniem - oznaki tego, że jest on skłonny
wprowadzić taką zasadę do wspólnotowego
porządku prawnego, widoczne były w
orzecznictwie już w latach 60.
 Dopiero jednak w wyroku z 19 listopada 1991 roku
sprawach C‑6/90 i C‑9/90 Francovich i Bonifaci
Trybunał Sprawiedliwości uznał zasadę
odpowiedzialności odszkodowawczej
państw członkowskich za naruszenia prawa Unii za
kompleksową zasadę, a zarazem nieodłączną część
prawa UE
 odpowiedzialność odszkodowawcza państw za

naruszenie prawa UE nadal nie ma bezpośrednich

podstaw normatywnych - brak jest przepisów
przewidujących odpowiedzialność, jak i
regulujących jej przesłanki
 Dotyczyły one nieterminowego wdrożenia przez
Włochy dyrektywy zobowiązującej do
ustanowienia funduszu gwarancyjnego, z
którego pracownicy upadających przedsiębiorstw
mogliby zaspokajać przysługujące im roszczenia
finansowe. Trybunał Sprawiedliwości odpowiadał
w tej sprawie na pytania prejudycjalne sądów
włoskich dotyczące przysługującej,
mocą dyrektywy, ochrony uprawnień
pracowników upadających przedsiębiorstw w
sytuacji, gdy państwo nie ustanowiło funduszu
gwarancyjnego.
 Trybunał Sprawiedliwości wykluczył możliwość powołania
się przez pracowników, w celu ochrony ich uprawnień,
bezpośrednio na przepisy dyrektywy, gdyż nie wypełniały
one koniecznych do tego przesłanek. Następnie przywołał
spoczywający na sądach krajowych obowiązek
zapewnienia pełnej skuteczności prawu wspólnotowemu.
 Stwierdził, że skuteczność przepisów WE i uprawnień
przyznawanych na ich mocy jednostkom zostałaby
podważona, gdyby jednostki te nie mogły uzyskać
odszkodowania za szkody spowodowane przez państwo
członkowskie, jeżeli jego działalność doprowadziła do
ograniczania tych uprawnień
 stanowią je zasada efektywności prawa
unijnego oraz zasada lojalnej współpracy,
sformułowana obecnie w art. 4 ust. 3 TUE -
obie te podstawy są nierozerwalnie powiązane
ze sobą, bowiem zasada efektywności wywodzi
się z regulacji dotyczącej lojalnej współpracy
(dawny art. 10 TWE) - ważne do egzaminu!
 należy uznać, że obie części uzasadnienia

odpowiedzialności odszkodowawczej państw

wskazywane przez TS odnoszą się do tej samej
materii, widzianej jednak z dwóch perspektyw
 z perspektywy uprawnień przyznawanych
jednostkom przez prawo UE oraz z
perspektywy odpowiadających im
obowiązków państw członkowskich
 do tych dwóch podstaw Trybunał dodał w

orzeczeniu z 5 marca 1996 r. w sprawach

Brasserie i Factortame (C-46/93 i 48/93)
jeszcze jedną – ogólne zasady wspólne
państwom członkowskim Unii, z których
wynika, że zachowanie sprzeczne z prawem
rodzi obowiązek naprawienia szkody
 do tych zasad odwołuje się przepis art. 340 ust. 2
TFUE, który reguluje odpowiedzialność pozaumowną
Unii za szkody wyrządzone przez jej instytucje lub
funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowiązków
 Trybunał stara się zatem wykazać, że ponoszenie
odpowiedzialności za zachowania niezgodne z prawem
jest uznawane przez wszystkie państwa członkowskie
 Trybunał stoi również na stanowisku, że prawo do
uzyskania odszkodowania jest niezbędnym
uzupełnieniem zasady bezpośredniego skutku prawa
unijnego
 należy bowiem zauważyć, że zakresem
odpowiedzialności odszkodowawczej objęte
jest naruszenie każdego przepisu, który ma
na celu przyznanie praw podmiotowych
osobom prywatnym, bez względu na to, czy
jest on dostatecznie precyzyjny i
bezwarunkowy, oraz przeciwko komu
uprawnienia te mają być dochodzone
 jednostka może zatem dochodzić

odszkodowania również w sytuacji, gdy

norma unijna wywiera pośrednie skutki.
 dotyczy to zwłaszcza postanowień
nieimplementowanych dyrektyw, które z
różnych względów nie mogą wywołać
bezpośrednich skutków
 odpowiedzialność odszkodowawcza może

być „ostatnią deską ratunku” dla jednostek,

jeśli dyrektywa przyznaje im prawa, jednak
tym postanowieniom nie można nadać
bezpośredniej skuteczności, a wykładnia
zgodna z prawem unijnym nie prowadzi do
zadowalających rezultatów
 prawo do odszkodowania pojawi się także wtedy,
gdy norma jest bezpośrednio skuteczna, ale
jednostce nie udało się wyegzekwować płynących
z niej praw
 Trybunał stoi bowiem na stanowisku, że skutek

bezpośredni jest tylko minimalną gwarancją, która

nie zapewnia pełnej efektywności tego prawa
 można zatem mówić o pewnej sekwencji

przedsięwzięć, mających na celu zapewnienie

efektywności norm nieimplementowanych
dyrektyw
 przesłanki odpowiedzialności
odszkodowawczej państw członkowskich w
przypadku braku implementacji dyrektywy:
 1) rezultat przewidziany przez dyrektywę

pociąga za sobą przyznanie praw na rzecz

jednostki; 2) treść tych praw może być
określona na podstawie przepisów
dyrektywy; 3) zachodzi związek
przyczynowy między naruszeniem
obowiązku przez państwo i poniesioną
szkodą – ważne do egzaminu!
 chodzi więc o odpowiedzialność obiektywną,
niezależną od winy organu, spełniającą funkcję
gwaranta skuteczności porządku unijnego i
przyznanych przezeń praw jednostki
 w pozostałych wypadkach naruszenia prawa

unijnego znajdą zastosowanie przesłanki

wskazane w orzeczeniu Brasserie i Factortame:
1) naruszony przepis prawa UE zmierza do
przyznania jednostkom uprawnień,
2) naruszenie jest wystarczająco poważne,
3) pomiędzy naruszeniem przepisu prawa a
powstałą szkodą istnieje bezpośredni
związek przyczynowy – ważne do
egzaminu!
 i w tym wypadku mamy do czynienia z

odpowiedzialnością obiektywną, bowiem

brak jest wśród przesłanek winy państwa
 jednakże może ona być uwzględniania przy

ocenie powagi naruszenia prawa UE

 warunek wystarczająco poważnego naruszenia
prawa UE stanowi nowość w stosunku do
orzeczenia w sprawie Francovich
 jego wprowadzenie w tej sprawie nie było

konieczne, można bowiem przyjąć, że każde

zaniechanie wprowadzenia dyrektywy do
systemu wewnętrznego państwa jest
wystarczająco poważnym naruszeniem prawa UE
- przesłanka ta musi jednak zostać wykazana w
przypadku innych naruszeń prawa UE, np. gdy
dyrektywa została wadliwie implementowana
 Trybunał zauważa, że decydującym
kryterium oceny powagi naruszenia prawa
unijnego jest oczywiste i znaczne
przekroczenie granic swobody działania przez
dane państwo członkowskie
 należy ponadto wziąć pod uwagę: stopień
jasności i precyzji naruszonej normy,
pozostawiony przez nią władzy krajowej
zakres swobodnego uznania, umyślność lub
nieumyślność naruszenia i wynikłej stąd
szkody, czy błąd co do prawa był uzasadniony,
czy też nie oraz to,
 czy postępowanie instytucji unijnej nie
przyczyniło się do przeoczenia i uchwalenia
bądź pozostawienia w mocy krajowej
regulacji lub praktyki sprzecznej z prawem
UE
 w każdym razie naruszenie będzie z

pewnością dostatecznie poważne, jeśli trwało

mimo wydania orzeczenia stwierdzającego
jego popełnienie lub też nastąpiło wbrew
ustalonemu w danej kwestii orzecznictwu
Trybunału
 z drugiej jednak strony, orzeczenie Trybunału nie
stanowi warunku koniecznego dla przyznania
jednostce odszkodowania - dla powstania
odpowiedzialności państwa wystarcza spełnienie
wskazanych wyżej przesłanek
 nie każde zatem naruszenie prawa

Unii stanowi wystarczającą podstawę dla poniesienia

odpowiedzialności odszkodowawczej przez państwo -
Trybunał Sprawiedliwości ocenia powagę naruszenia
prawa, odnosząc go do
zakresu, w jakim organ krajowy, który się go dopuścił,
przekroczył granice uznania
przysługującego mu na mocy prawa Unii
dokonując tego rodzaju oceny, Trybunał stosuje tym

bardziej rygorystyczne wymogi w zakresie wystąpienia

odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie
państwa, im większym zakresem uznania organ ten
dysponuje
najwyższe wymogi dotyczące powagi naruszenia

prawa, konieczne do powstania odpowiedzialności

odszkodowawczej, Trybunał Sprawiedliwości
sformułował wobec działań sądów krajowych, gdyż
naruszenie to, by prowadzić do odpowiedzialności musi
być oczywiste.
 państwo członkowskie odpowiada za wszelkie
naruszenia, których dopuściły się jego organy,
w tym również organy sądowe
 potwierdził to TS w wyroku z 30 września 2003

roku w sprawie Köbler (C-224/01), gdzie

wskazał wyraźnie, że „w obliczu zasadniczej
roli, jaką pełni władza sądownicza w ochronie
praw, które jednostkom nadają przepisy
wspólnotowe pełna skuteczność tych przepisów
zostałaby zakwestionowana, a ochrona praw,
jakie ustanawiają, uległaby osłabieniu, gdyby
 wykluczona była możliwość uzyskania przez
jednostki, pod pewnymi warunkami, naprawienia
szkody wyrządzonej im w związku z naruszeniem
prawa wspólnotowego (obecnie unijnego) przez
orzeczenie sądu państwa członkowskiego
rozstrzygającego w ostatniej instancji”
 przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej

państwa są w takim przypadku takie same, jak

wyżej wskazane, co oznacza, że naruszenie,
którego dopuścił sie sąd musi być wystarczająco
oczywiste
 odpowiedzialności państwa członkowskiego za
szkodę wyrządzoną przez organ sądowniczy
dotyczył również wyrok z 13.06. 2006 r. w
sprawie Traghetti (C-173/03)
 Trybunał potwierdził tam, że państwo może
ponosić odpowiedzialność za szkody wyrządzone
jednostkom w związku z naruszeniem prawa
wspólnotowego (obecnie unijnego) przez sąd
orzekający w ostatniej instancji w wyjątkowym
wypadku, gdy sąd ten naruszy w sposób
oczywisty obowiązujące prawo
 to zaś należy oceniać w szczególności z punktu
widzenia określonych kryteriów, jak stopień jasności
i precyzji naruszonej normy, wybaczalny lub
niewybaczalny charakter naruszenia prawa, a także
uchybienie przez sąd krajowy zobowiązaniu do
zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do TS,
a zakładać jego istnienie, zawsze gdy rozpatrywany
wyrok jest w sposób oczywisty sprzeczny
z orzecznictwem TS w danej dziedzinie
 za niezgodne z prawem unijnym zostały uznane m.in.

takie przepisy krajowe, które ograniczają

odpowiedzialność wyłącznie do przypadków winy
umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego
 mimo, że omawiana odpowiedzialność opiera się na
prawie unijnym, orzekać o niej będą przede wszystkim
sądy krajowe w sporach między państwem
członkowskim a poszkodowanym, którym może być
podmiot pochodzący zarówno z tego samego, jak i
innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej
 sądy krajowe muszą mieć jednak na uwadze przesłanki

odpowiedzialności odszkodowawczej ustalone w

orzecznictwie TS - oznacza to niedopuszczalność
uzależniania odpowiedzialności od dalszych wymagań,
np. winy państwa
 Obywatel Polski domagał się, by Sąd Pierwszej
Instancji (obecnie: Sąd) orzekł na jego rzecz
odszkodowanie, które ponieść miała Polska, w
celu wyrównania szkód wyrządzonych mu na
skutek wydania przez polskie organy skarbowe
decyzji administracyjnych.
 Skarga została przez Sąd odrzucona ze

względu na oczywistą jego niewłaściwość do

rozstrzygania tego rodzaju sporów
odszkodowawczych (T‑182/05 Kowalski v.
Polska).
 Sprawy odszkodowawcze, wynikające z
naruszenia prawa Unii przez państwo
członkowskie, są zatem rozpatrywane w ramach
dwóch porządków prawnych.
 Do aspektów materialnych, związanych z
powstaniem roszczenia odszkodowawczego
stosuje się przepisy prawa unijnego,
a w kwestiach proceduralnych, dotyczących
sposobu dochodzenia i zakresu roszczenia,
właściwe jest prawo krajowe, które określa, np.
dopuszczalne środki dowodowe, terminy
przedawnienia, środki odwoławcze.
 Przepisy krajowe stosowane w sprawach
odszkodowawczych muszą jednak wypełniać
standardy ustanowione w orzecznictwie Trybunału
Sprawiedliwości.
 Przepisy te nie mogą w sposób mniej korzystny regulować
dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wywodzonych
z prawa Unii niż zostało to ustanowione dla roszczeń
odszkodowawczych opieranych na prawie krajowym (zasada
równorzędności). Ponadto nie mogą być sformułowane
lub stosowane w sposób, który czyniłby uzyskanie przez
jednostki odszkodowania nadmiernie utrudnionym lub
praktycznie niemożliwym
W niektórych orzeczeniach Trybunał
Sprawiedliwości ustala bardziej szczegółowe
wymogi, które powinny być przestrzegane w
toku rozpatrywania skarg odszkodowawczych
przykładowo, odnosząc się do wysokości
odszkodowania, Trybunał Sprawiedliwości
wymaga, by odpowiadało ono wysokości
poniesionych strat materialnych i
niematerialnych, a także by pokrywało zarówno
szkody rzeczywiste (damnum emergenes), jak i
utracone korzyści (lucrum cessans) oraz odsetki
 Wysokość odszkodowania przyznawanego za
naruszenie prawa Unii nie może być
ograniczana górną granicą ustalaną przez
prawodawcę krajowego
 Jeżeli w prawie krajowym stosowane są

specjalne rodzaje odszkodowań, muszą być

one stosowane również wobec roszczeń
odszkodowawczych opartych na prawie Unii.
 odszkodowaniu podlegają nie tylko szkody

materialne, ale i niematerialne

 TS określa także okres czasu, za jaki przysługuje
jednostce odszkodowanie zaczyna się on w
momencie wystąpienia przesłanek
odpowiedzialności
 odszkodowanie nie może ograniczać się wobec
tego tylko do szkód, które powstały dopiero po
wydaniu wyroku stwierdzającego dane naruszenie
 TS dopuszcza również regulację terminu
przedawnienia dochodzenia roszczenia, jeśli jest
to niezbędne ze względu na zapewnienie
pewności porządku prawnego
 w tym przypadku naprawienie wyrządzonej szkody
może nastąpić poprzez pełne i działające wstecz
wprowadzenie dyrektywy do porządku prawnego -
wymagane jest przy tym, aby powstałe w wyniku
braku implementacji szkody zostały odpowiednio
usunięte
 jeśli natomiast powstaną inne konkretne straty,
które nie zostaną usunięte przez mające moc
wsteczną działania wprowadzające daną dyrektywę
do porządku prawnego, państwo jest
odpowiedzialne za naprawienie tych dodatkowych
szkód
 przesłanką negatywną przyznania
odszkodowania jest zarzut przyczynienia się
poszkodowanego do powstania bądź
zwiększenia szkody
 TS wywodzi tą przesłankę z ogólnej zasady

prawa wspólnej wszystkim systemom

prawnym państw członkowskich, według
której poszkodowany musi podjąć
odpowiednie środki, aby ograniczyć zakres
powstałej szkody
 poszkodowany ma w szczególności obowiązek
wykorzystania we właściwym czasie wszystkich
możliwych pozostających w jego dyspozycji
środków prawnych, zagwarantowanych prawem
krajowym
 jeśli poszkodowany nie wykorzysta przysługującej
mu w pierwszej kolejności ochrony prawnej
naraża się na zarzut przyczynienia się do
powstania lub zwiększenia szkody, czego
konsekwencją jest wykluczenie bądź zmniejszenie
przysługującego mu odszkodowania
 Pomiędzy skargą na naruszenie zobowiązania
traktatowego a skargą odszkodowawczą
mogą jednak występować powiązania.
 Jeżeli na gruncie określonego stanu prawnego
Trybunał Sprawiedliwości wyda wyrok
potwierdzający naruszenie prawa Unii przez
państwo członkowskie, orzeczenie to będzie
wiążące dla sądu krajowego rozstrzygającego
sprawę odszkodowawczą wniesioną przez
jednostkę na podstawie takiego samego stanu
prawnego (C‑46/93, C‑48/93 Brasserie du
Pêcheur, pkt 29).
 Ponadto wyrok Trybunału Sprawiedliwości
stwierdzający naruszenie prawa Unii przez
państwo członkowskie może być powodem
wniesienia skargi odszkodowawczej przez
jednostkę, podobnie jak uwzględnienie przez
sąd krajowy skargi odszkodowawczej
jednostki może skłonić Komisję do wszczęcia
skargi na naruszenie prawa Unii
przeciwko temu państwu
 Czy odpowiedzialność odszkodowawcza jest
uregulowana w prawie UE?
 Kto może wnosić skargi odszkodowawcze na

państwo członkowskie, które narusza

prawo Unii?
 Wymień przesłanki warunkujące przyznanie

odszkodowania za naruszenie
prawa Unii przez państwo członkowskie
 Czy przesłanka wystarczająco poważnego
naruszenia prawa ogranicza zakres
odpowiedzialności odszkodowawczej państw
członkowskich?

 Jednostka może dochodzić odszkodowania od

państwa członkowskiego za naruszenie przez
to państwo uprawnień przysługujących jej na
mocy prawa Unii. Czy podstawą prawną
takiego postępowania jest wyłącznie prawo
Unii?
 Czy przesłanki odpowiedzialności
odszkodowawczej konieczne dla poniesienia
przez państwo członkowskie odpowiedzialności
za naruszenie prawa Unii są ustalane
w przepisach krajowych?

 Czy jednostki mogą dochodzić wyrównania

szkód wynikających z naruszenia prawa Unii
przez państwa członkowskie, składając pozwy
do Trybunał Sprawiedliwości?